Voto consular e inconstitucional

EL futuro gobierno, a estar a manifestaciones públicas del vicepresidente electo, Rodolfo Nin Novoa, se ha fijado, como una de sus prioridades en el orden legislativo, el establecimiento o autorización del mal llamado voto consular. Mal llamado porque tal voto, manejando bien el idioma, sería el de los cónsules. De lo que se trata, en cambio, es del voto en los consulados por parte de compatriotas que residen en el extranjero.

Se exhibe, así, una preocupación extemporánea, a un lustro de los próximos comicios nacionales, dada su naturaleza crudamente política y su tufillo inequívocamente electoral. O electorero. Lo que la población espera del gobierno a instalarse el 1º de marzo venidero —y de sus legisladores— es que dedique sus energías a gobernar de la mejor manera posible. Y no que malgaste su tiempo, desde ya, en preparar y favorecer futuros resultados electorales.

Lo dicho por el señor Nin Novoa se apoya en la premisa indiscutible de que el voto en cuestión sólo podría establecerse por ley, ya que el art. 77 de la Constitución dispone, en su inciso segundo, que "El sufragio se ejercerá en la forma que determine la ley, pero sobre las bases siguientes:". Indiscutible, además, porque sólo una profunda reforma de la Ley de Elecciones, Nº 7812, permitiría habilitar dicha forma de sufragar fuera del país. En efecto, todo el sistema consagrado por la ley referida, así como su mecánica de funcionamiento, supone que los ciudadanos deben votar en el territorio nacional. Así, su Capítulo III, "De los Circuitos Electorales" (arts. 22 a 31), su Capítulo IV, "De las Comisiones Receptoras" (arts. 32 a 44), su Capítulo V, "Del lugar de las votaciones" (arts. 45 a 49), y, en general, todo el articulado de la estupenda ley que rige esta materia desde 1925.

EN consecuencia, para habilitar el voto consular —llamémosle así por comodidad de lenguaje—, se requeriría la sanción de una ley aprobada en ambas Cámaras por los dos tercios de votos del total de sus componentes. Esa muy exigente mayoría, con la que no cuenta el Frente Amplio, es la que exige el numeral 7 del art. 77 de la Carta para "Toda nueva ley de Registro Cívico o de Elecciones, así como toda modificación o interpretación de las vigentes".

Además, tan improbable —más bien imposible— modificación de la legislación electoral en vigor, sería, a nuestro juicio, inconstitucional. El primer reparo que surge, desde esa óptica, es que el voto debe ser secreto, a tenor del numeral 2 del citado art. 77. Pero aun admitiendo que se implantara un procedimiento que garantizara el secreto de los votos emitidos fuera del país, lo que por lo menos no parece sencillo, aparecen otras objeciones de mayor peso.

El art. 1º de la Lex Magna dispone que "La República Oriental del Uruguay es la asociación política de todos los habitantes comprendidos dentro de su territorio". El precepto, de nítida filiación contractualista e inspirado, por tanto, en las ideas de Rousseau, sobre el pacto o contrato social, luce hoy anacrónico e innecesario, como lo señalaba ya Jiménez de Aréchaga en 1946 ("La Constitución Nacional", T.I, ed. del Senado, pp. 159-163). Pero en 1830, cuando se la incorporó a la Carta fundacional con mayor precisión técnica, pues se aludía a los ciudadanos y no a los habitantes, tenía un sentido inequívoco, mantenido al presente desde que sigue en vigencia.

POR asociación política debemos entender a quienes constituyen la Nación, que es la titular de la soberanía según el clásico art. 4º, y en quienes ésta delega su ejercicio directo, en calidad de integrantes del Cuerpo Electoral, de acuerdo al art. 82 de la Constitución. Confirma esta interpretación el art. 77, en su primer inciso, al disponer que "Todo ciudadano es miembro de la soberanía de la Nación, como tal es elector y elegible en los casos y forma que se designarán".

Recapitulemos, entonces. Los electores son los ciudadanos (art. 77), que son los integrantes del Cuerpo Electoral, al que compete el ejercicio directo de la soberanía "en los casos de elección, iniciativa y referéndum" (art. 82). Los ciudadanos son, además, quienes conforman la asociación política —en la que por error el art. 1º incluye a todos los habitantes, entre los que hay extranjeros no ciudadanos— y que deben, necesariamente, estar "comprendidos dentro de su territorio". Es decir, ser habitantes del país y, por tanto, vivir en él.

Esta no es una construcción artificiosa. Es la interpretación que fluye naturalmente de la disposición examinada, confirmada plenamente por la inteligencia sistemática de la Carta, a tenor de sus artículos 77 y 82. También conducen a idéntica conclusión, o sea a la inconstitucionalidad del voto en el extranjero y por parte de personas que no viven en nuestro país, sus arts. 74, 75 y 81.

EL primero de ellos requiere, para que adquieran la calidad de ciudadanos naturales "los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento", que cumplan con la ineludible exigencia "de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico". Si no se avecinan en el país, si no se domicilian en el mismo, no adquieren la calidad de ciudadano natural y, por tanto, no pueden votar. En cuanto al art. 76, acuerda el derecho a la ciudadanía legal a los hombres y mujeres extranjeros siempre que tengan tres o cinco años "de residencia habitual en el país", según los casos, además de llenar otras exigencias.

Sólo los extranjeros "que obtengan gracia especial de la Asamblea General por servicios notables o méritos relevantes", pueden obtener la ciudadanía legal sin acreditar residencia en el país (literal C del art. 76). Por último —y no menos importante—, dispone el art. 81 de la Lex Magna: "La nacionalidad no se pierde ni aun por naturalizarse en otro país, bastando simplemente, para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadanía, avecinarse en la República e inscribirse en el Registro Cívico".

¿Qué quiere decir este precepto? Que la nacionalidad no se pierde por adquirir la de otro país. En cuanto a la ciudadanía natural, que el art. 74 atribuye a quienes son nacionales por haber nacido en el país, no se pierde pero sí queda suspendida hasta que su titular regrese al país y vuelva a avecinarse en el mismo. Las tres disposiciones constitucionales coinciden en la exigencia que resultaría flagrantemente incumplida si una ley habilitara el voto en los consulados y por parte de ciudadanos que no residen en el país, que no es otra que la de estar avecinado en nuestro territorio.

EN cuanto a qué se entiende por "avecinamiento", la Ley 16.021, de autoría del eximio legislador Dardo Ortiz, interpretó la exigencia del art. 74 de la Carta requiriendo, a tal fin, "la realización de actos que pongan de manifiesto, de manera inequívoca, la voluntad de la persona en ese sentido, tales como, por ejemplo: A) La permanencia en el país por lapso superior a un año. B) El arrendamiento, la promesa de adquirir o la adquisición de una finca para habitar en ella. C) La instalación de un comercio o industria. D) El emplearse en la actividad pública o privada. E) Cualesquier otros actos similares, demostrativos del propósito mencionado".

El tema, por cierto, no se ha agotado.