Uruguay es el país que gasta más en el adulto mayor en relación a su PIB

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Un equipo del Programa de Investigación Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universidad Católica del Uruguay está elaborando un estudio denominado "Panorama de la Tercera Edad en el Uruguay". Este trabajo tiene como objetivo analizar la situación de este segmento de la población en términos de su bienestar. La investigación habrá de terminar con recomendaciones para la reforma del sistema de protección social del adulto mayor en Uruguay, integrando los criterios de sustentabilidad y equidad intergeneracional. Por ese motivo, ECONOMIA & MERCADO dialogó con el director del IPES, Rubén Kaztman, y con Pablo Alegre, quien tiene a su cargo la comparación de la situación del adulto mayor en Uruguay con la de otros países. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Qué porcentaje de la población uruguaya pertenece a la tercera edad?

Pablo Alegre-Uruguay tiene un porcentaje de población de 65 años y más del 13,5% de la población total. Esta tasa es más del doble del promedio latinoamericano (5,7%), y similar a la de los países desarrollados. Por ejemplo, es menor a los promedios de los países nórdicos (16%) y de los de Europa central (16,4%), pero levemente mayor a los anglosajones (13%) y a las ex colonias de la Corona británica (12,5%).

-¿Considera que esa tasa de envejecimiento es adecuada para las características socioeconómicas de nuestro país, tomando en cuenta los niveles relativos de riqueza nacional?

PA-Si bien es cierto que, cuando se consideran todos los países del mundo para los que se dispone de información, el grado de envejecimiento de las estructuras demográficas nacionales guarda una relación alta y positiva con el producto per cápita de los países, Uruguay se desvía de manera significativa de la recta que representa la asociación entre las dos variables. De hecho, es el país latinoamericano que se desvía más de dicha recta. Obviamente, hay otros países con desviaciones importantes como Italia, Grecia o Portugal, pero se trata de naciones europeas cuyos niveles de riqueza les permiten manejar montos de recursos mucho mayores que los que cuenta Uruguay para elevar la protección de los ancianos a estándares que se ajusten a sus propias realidades culturales y sociodemográficas.

-¿En qué medida el Estado uruguayo protege al adulto mayor?

PA-Una buena aproximación para saber cuál es el nivel de protección al adulto mayor que brindan países con sistemas de protección fuertemente orientados a las transferencias, consiste en observar el gasto social en la tercera edad. Tomando cifras de mediados de esta década, Uruguay invertía niveles cercanos al 12% de su PIB en jubilaciones y pensiones. Esta cifra está por encima del esfuerzo fiscal realizado por los países mediterráneos (9,4%), o los países de Europa central (9,3%), que por otra parte son los que, en promedio, invierten una mayor cantidad de recursos en sus sistemas de protección a los adultos mayores.

Pero Uruguay no es sólo el país que gasta más en la tercera edad en relación a su producto. Supera, además, a todos los países europeos en la representación sectorial de dicho gasto, puesto que casi un 60% del gasto social está orientado a transferencias en jubilaciones y pensiones, o sea el doble que los países nórdicos y liberales, y sensiblemente más alto que los europeo-continentales (37%) e incluso que los mediterráneos (44%).

-Llama la atención los esfuerzos de la sociedad uruguaya por atender al adulto mayor...

PA-Hay que destacar que, aunque Uruguay es el país más igualitario en la distribución del ingreso dentro de un continente que se caracteriza como el más desigual del planeta, también es cierto que Uruguay es más desigual que la gran mayoría de las sociedades desarrolladas. Cuando la desigualdad del ingreso es alta, también son altos los esfuerzos fiscales necesarios para conseguir niveles de bienestar comparativamente ventajosos para la tercera edad. Si bien se puede afirmar que Uruguay protege a su población adulta y que esta protección es efectiva, también es dable afirmar si uno la analiza comparativamente que, dado el contexto nacional, dicha protección sólo puede hacerse a través de un esfuerzo fiscal sumamente importante.

Gasto social

-En un país con recursos presupuestales relativamente escasos y una estructura de gasto muy rígida, ¿cuál es el costo de proteger a los ancianos?

PA-Dada la inversión fiscal que realiza la sociedad y el tipo de transferencia intergeneracional que debe realizar para persistir en ese esfuerzo, este modelo de protección genera tensiones internas muy marcadas que tienen dos importantes efectos, los cuales pueden reflejarse en los costos fiscales y sociales.

En términos de costos fiscales, si analizamos la comparación con países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se puede observar que Uruguay presenta la mayor tasa de inversión en transferencias a la tercera edad, de acuerdo al ratio entre el porcentaje de población de 65 años y más y el porcentaje de gasto en dicho tramo. El cálculo de dicho cociente es una buena aproximación para considerar el nivel de esfuerzo que realiza cada país para proteger a su población pasiva. El ratio de Uruguay, que es del 1,1, resulta notoriamente más elevado que el de los restantes países europeos: un 60% mayor a los países escandinavos y un 50% a los países corporativos continentales.

En cuanto a costos sociales, a su vez, esta sobreinversión en la tercera edad que muestra el país se combina con el peor porcentaje de protección a la infancia en comparación con todos los países de la OCDE. Esto es algo que nuestra academia ha venido advirtiendo y que el IPES, a través del Panorama de la Infancia y la Familia, intentó dejar establecido.

-¿Está demostrado ese desequilibrio generacional del bienestar en la sociedad uruguaya?

PA-En efecto, cuando se lo compara con todos los países europeos, incluyendo los liberales y los mediterráneos que entre las naciones desarrolladas son quienes peor protegen a este segmento poblacional, Uruguay presenta tasas sensiblemente mayores de pobreza en la infancia. Los niveles de pobreza en menores de 15 años utilizando la línea de pobreza europea, ubica a Uruguay con guarismos de casi el 60%, superando en más de dos veces y media el promedio presentado por los países de Europa mediterránea (22%) y los liberales (23%), y despegándose en casi tres veces de los países corporativos-continentales (17%). Como resultado de esta tendencia, mientras el ratio de pobreza en infancia versus tercera edad es de 0,8 en los escandinavos y 1,4 en los corporativos, en Uruguay la pobreza en la infancia es cuatro veces mayor que la pobreza en la tercera edad. Trabajos de académicos nacionales, como los de Gustavo De Armas, referidos a la distribución intergeneracional del gasto social, corroboran que esa es una tendencia que, más allá de leves oscilaciones coyunturales en las brechas de pobreza entre ambos tramos etarios, es de largo plazo, sostenida y estable en la sociedad uruguaya.

-¿Cómo se explica esa diferencia entre el gasto social para los ancianos y para los niños en nuestro país?

PA-Había una pancarta que era llevada en las marchas de pasivos al Palacio Legislativo que decía algo así como "somos quinientos mil y votamos". En realidad, más que la capacidad numérica en sí, hay una interacción más compleja de factores que explica como "la presión del número" logra canalizar beneficios tangibles para ese segmento poblacional.

Beneficiados

-¿Cómo se ubica Uruguay en materia de pobreza en la tercera edad con relación al mundo y la región?

PA-La protección al adulto mayor es amplia en Uruguay, incluso en la comparación con países desarrollados. Analizando los países de la OCDE, y utilizando en ambos casos la línea de pobreza estándar europea, Uruguay efectivamente muestra bajos niveles de pobreza (14,5%), inferiores al promedio de los países nórdicos (17%), similares a los niveles que muestran los países europeos continentales (15%), muy por debajo de los países liberales (28% para Gran Bretaña y Estados Unidos) y los del Mediterráneo (29%). El dato es aún más relevante cuando se toma en cuenta que la estructura de distribución de ingresos de Uruguay es más inequitativa que la de todos los países desarrollados. Porque ello implica una pobreza de inicio, esto es, sin las transferencias de las jubilaciones y pensiones, mayor que la de los países desarrollados, lo que hace que los guarismos uruguayos de pobreza post-transferencias resulten aún más meritorios.

-¿Qué tipo de factores inciden en beneficiar al adulto mayor?

PA-Resulta claro que los jubilados y pasivos fueron beneficiados por paquetes de políticas. En 1989, la movilización de jubilados y pensionados logró reformar la Constitución, estableciendo la indexación de jubilaciones y pensiones al índice medio de salarios. Posteriormente, durante los años noventa, las organizaciones de jubilados y pensionados alcanzaron dos metas importantes. Por un lado, su integración institucional al BPS. Por otro, tras el proceso de reforma del sistema de seguridad social, consiguieron preservar, al menos para esa generación de jubilados y pensionados, sus derechos en el sistema de reparto intergeneracional, garantizando de ese modo la protección del Estado. Además, este segmento ha conseguido beneficios vinculados a temas específicos como fondos de vivienda y pauta de aumento de las pasividades, así como la elevación del umbral de ingresos a partir del cual se grava a los jubilados, como ocurrió recientemente con el Impuesto a la Renta a las Personas Física. Todo esto nos lleva a concluir que, al menos en términos relativos a otros segmentos de poblaciones, los jubilados y pasivos han resultado beneficiados.

-¿Por qué no exhiben los países desarrollados con tasas de envejecimiento tan o más altas que las nuestras el sesgo de transferencias hacia la población de la tercera edad que existe en Uruguay?

PA-Estos logros no se explican sólo porque los adultos mayores son numerosos. En términos políticos, hay al menos dos factores relevantes en la explicación de estos logros: las formas organizadas en las que se canaliza la representación de los pasivos y la forma en que los partidos integran los intereses así canalizados.

Con respecto al primer factor, obviamente contar con organizaciones autónomas mejora la posición de los jubilados para promover y defender las políticas específicas que los favorecen. A diferencia de Uruguay, los jubilados y pensionados de muchos países no cuentan con organizaciones propias y forman parte de organizaciones más vastas, como los sindicatos. En tales situaciones, sus intereses tienden a licuarse dentro de plataformas reivindicativas que incorporan la heterogeneidad de demandas inherente a la constitución de esas organizaciones.

En cuanto al segundo factor, cabe reconocer que los partidos muestran una permeabilidad a las redes organizadas que les garantiza el acceso a beneficios y a la participación en instancias de negociación de las políticas. En el caso de los jubilados y pensionados, se puede afirmar que esas redes cortan transversalmente a todas las colectividades políticas.

-¿Es previsible que se mantenga el desequilibrio de las políticas sociales en favor de los ancianos con respecto a la infancia y juventud?

PA-Es importante señalar que algunos cambios recientes matizan el tono quizás pesimista de las afirmaciones anteriores. Por ejemplo, el Plan de Equidad es una política con un claro sesgo pro-infancia en su concepción y su impacto. El incremento fiscal sustantivo que tendrá el programa de asignaciones familiares así como la extensión de su cobertura sin duda será una de las políticas con mayor impacto generacional en varias décadas. Y el hecho de que dicho plan se haya abrevado, entre otras fuentes, de diagnósticos técnicos que se venían elaborando desde hace largo tiempo y que benefician a un grupo poblacional con escasa "voz", da señales positivas sobre la posibilidad de instrumentar políticas que tienen una orientación programática detrás, por encima de la correlación de intereses en el juego de la intermediación política.

-Hemos visto que toda la estructura de protección de los pasivos se sostiene en los niveles de productividad de los segmentos poblacionales activos. Entonces, ¿cuáles son las condiciones de sustentabilidad de un sistema de protección como el uruguayo?

Rubén Kaztman-Si bien la protección en Uruguay descansa en una participación laboral de las edades intermedias comparativamente alta en el marco regional, lo hace sobre la base de un mercado informal extendido y con bajos estímulos para la formación intensiva de capital humano. Una evidencia de este último aspecto es la altísima deserción en la educación secundaria. Este hecho es por demás relevante si se toma en cuenta que el abandono temprano del sistema educativo opera como un freno importante al aumento de la productividad económica, y que dicho aumento resulta imprescindible para mantener condiciones de vida dignas de una población ya envejecida, cuyo peso demográfico relativo va a ir creciendo inexorablemente en las próximas décadas.

De hecho, eso es lo que sucedió en las democracias industriales avanzadas donde, gracias a una fuerte inversión en la formación de los recursos humanos de las nuevas generaciones, tanto el incremento de la población económicamente activa como de su productividad media, fueron continuos y sustanciales. De este modo, en las actuales condiciones de la sociedad uruguaya, un sesgo excesivamente pronunciado del gasto público social hacia la tercera edad puede paradójicamente socavar la sustentabilidad de las prestaciones sociales a ese mismo grupo de edad.

-¿Hasta qué punto es sustentable en el largo plazo la actual asignación de recursos a la población más envejecida en Uruguay?

RK-En resumidas cuentas, en el marco regional el perfil uruguayo presenta una combinación de las características siguientes: la estructura demográfica más envejecida, una de las coberturas de protección más extendidas, y un gasto público con fuerte carga en seguridad social. A lo anterior se agregan altos niveles de informalidad laboral, un esquema de protección orientado a transferencias estatales, patrones de reproducción demográfica propios de sociedades de industrialización avanzada y estructuras de desigualdad que le agregan complejidad. Se debe tener en cuenta, además, que los problemas de incorporación informal al mercado de empleo, las condiciones adversas para la formación en capital humano y la concentración de la carga reproductiva se produce entre los segmentos jóvenes que deben sostener el modelo de transferencias intergeneracional. La conjunción de estas características sugiere que, de no producirse cambios significativos en varias de las dimensiones mencionadas, la sustentabilidad fiscal del actual sistema de protección social de los adultos mayores estará sujeta a riesgos crecientes.

-¿Cuál es la participación de la población de la tercera edad en el mercado laboral uruguayo?

Rubén Kaztman-Una de las características peculiares de nuestro país en el contexto regional son los bajos niveles de participación laboral de los adultos mayores. Mientras en Argentina y Chile es de un 28% y en Brasil es de un 25%, la cifra baja al 18% en Uruguay. Esto puede explicarse por dos vías. La primera es el propio éxito del sistema de protección social a la vejez en Uruguay. Su cobertura casi universal y los niveles relativos de ingreso medio de las jubilaciones y pensiones no parecen incentivar la continuidad de la participación en el mercado de empleo. La segunda tiene que ver con las respectivas esperanzas de vida, puesto que resulta razonable que esperanzas de vida altas como la uruguaya se traduzcan en menores tasas de participación laboral.

-¿Desde el punto de vista socioeconómico, resulta beneficioso que un número considerable de integrantes de la tercera edad continúe trabajando hasta una edad avanzada?

RK-La calidad de vida de los adultos mayores tiene varios pilares. El principal, sin duda, es una base de contribuciones que asegure la viabilidad fiscal de la protección a la tercera edad. Desde ese ángulo, la permanencia en el mercado de trabajadores en edades avanzadas puede no ser beneficiosa en la medida que compita con la ampliación de la participación de jóvenes con calificaciones que incrementen los niveles de productividad media.

Sin embargo, otro pilar es la salud mental de los adultos mayores, muchos de los cuales resienten abandonar las rutinas del mundo del trabajo, la sociabilidad propia de la comunidad laboral, así como el descenso de ingresos que usualmente se asocia al retiro. En este sentido, para la sociedad y para los mismos adultos mayores, el balance final entre las ventajas y desventajas de una posible extensión de la edad de jubilación deberá contemplar tanto los requerimientos de crecimiento de la productividad como el grado en que la sociedad logra organizar actividades y asignar roles a los adultos mayores que amortigüen el impacto de la ruptura de lazos con el mundo del trabajo, que suele ser muy duro.

Rubén Kaztman, argentino, es magíster en sociología por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) de Santiago de Chile. Obtuvo un Master of Arts otorgado por el Departamento de Sociología de la Universidad de California (Berkeley). Es director del IPES de la Universidad Católica del Uruguay.

Pablo Alegre, uruguayo, es licenciado en ciencia política por la Universidad Católica. Es investigador del Programa IPES y desempeña tareas de investigación en el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR.