Un país nada homogéneo, donde el 40% de la población habita amplias zonas con muy escaso desarrollo económico y social. En base a ese “mapa” del Uruguay, el economista Adrián Rodríguez Mirandaensaya algunas medidas que podrían disminuir las asimetrías y reducir una brecha que hoy se acentúa. El académico advierte que en general, la dimensión territorial ha tenido poco lugar en las interpretaciones sobre el desarrollo económico y social del país. “Eso impide ver una realidad” vinculada con las diferentes dinámicas que se observan en Uruguay. Según un índice de desarrollo regional desarrollado por Rodríguez Miranda junto con otros colegas, se distingue claramente una “L corta” de Paysandú hacia abajo y que llega hasta Maldonado, que contrasta con el Norte y Noreste. Y esa brecha de desarrollo “se ha hecho más notoria en los últimos años”, sostiene. Asegura que la instalación de emprendimientos como las plantas de celulosa o el desarrollo de la universidad en el interior, han modificado alguna de estas dinámicas. Sin embargo, subraya que hacen falta “otras políticas públicas” que generen condiciones para una mayor presencia de inversión privada. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Un reciente trabajo suyo, incluido en el libro “Territorios: claves para entender el Uruguay de hoy” hace referencia a una brecha de desarrollo que se amplió entre la zona sur y el resto del país. ¿Cuáles son las características de esa tendencia creciente?

— Es verdad que en los últimos años se ha dado una mayor concentración de las posibilidades de desarrollo en el sur del país. Lo que describimos como una “L” del desarrollo, que es el litoral contra Argentina y el Sur, pero vendría a ser el bajo litoral, porque Salto se descuelga, ya que presenta mayores problemas de desarrollo. Los cinco primeros departamentos que muestran mejores desempeños en el índice de desarrollo regional (Idere) que desarrollamos en 2024, son Montevideo, Canelones, Maldonado, San José y Colonia.

Ese es el núcleo de mayor desarrollo, confirmando un rezago histórico del noreste del país y parte del centro, aunque Durazno y Florida están algo mejor.

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—¿Cuáles son los indicadores con los que se construye el índice?

—Los indicadores que utilizamos, que a su vez están integrados por una serie de variables cada uno, son Educación, Salud, Bienestar y cohesión, Actividad económica e Instituciones. Y hay otros tres indicadores, en lo que definimos como el Idere ampliado: Género, Seguridad y Ambiente. Eso nos ha posibilitado algunos movimientos interesantes; por ejemplo, Montevideo, que está primero, cuando sumamos las otras tres dimensiones baja al segundo lugar. ¿Por qué? Porque Maldonado, cuarto en el Idere, con esas dimensiones supera a Montevideo claramente en Seguridad.

—El Idere mide desde 2006 a 2022; esos departamentos con rezago, ¿empeoraron su desempeño en dicho período?

—No, no quiere decir que esos departamentos estén peor que en el 2006; todos han mejorado. Lo que ocurre es que, en términos relativos, la brecha aumentó.
Esa inclinación hacia el Sur se incrementó. En términos estructurales, la brecha es bastante fuerte. Y entre los departamentos mejor ubicados, hay algunos movimientos interesantes.

—¿Por ejemplo?

—En el caso de Canelones, departamento que ya estaba bien rankeado, tiene un periodo de mucha mejora, ubicándose segundo detrás de Montevideo. Y San José, que era un departamento de nivel medio, es el quinto mejor ubicado, configurando la mejora más acentuada. Maldonado, por ejemplo, siempre ha estado en los tres primeros lugares, pero a partir de 2017 presenta un estancamiento, que podríamos asociar con los conflictos con Argentina de hace algunos años y después la pandemia; un departamento donde su estructura productiva está muy volcada a los servicios y que tiene una economía muy potente, ha perdido un lugar en el ranking. Colonia ahora es el tercero. Y dentro de los departamentos que están en el Norte y el Noreste, uno que muestra un desempeño interesante es Rivera, que pasa de los últimos lugares a estar en un lugar de media tabla.

—¿A qué responde esa mejoría en Rivera?

—Son varias las dimensiones que muestran un avance. Hay que pensar que en este periodo aparece la industria forestal y maderera en esa región, con mucha fuerza. También hay otro aspecto, y que en varios departamentos del interior se ha notado, que son los niveles de educación. La presencia de Udelar, la radicación de UTEC, inciden en los indicadores vinculados con la formación educativa en el departamento. Con algo menos de impulso, algo muy parecido le pasa a Tacuarembó.

—O sea, que analizando la variable educación, la instalación de Udelar y UTEC han modificado los indicadores de desarrollo en algunos puntos del país…

—Sin dudas, incide. O sea, si tenemos en cuenta que cuando comenzamos con la medición del Idere la Udelar tenía algo menos de 100.000 estudiantes y hoy tiene 150 mil, con una fuerte matriculación en el interior, y además le agregamos otros 20 mil estudiantes de UTEC, todo eso genera un impacto. Son variables que se mueven lento, como los años promedio de educación formal de la población en la población mayor de 25 años pero comienzan a notarse.

En 2006, encontrábamos que el promedio en el interior eran unos 7 años de educación formal; muy poco. Ahora sube a 9 y en algunos departamentos llegan a 11. El efecto directo lleva unos años para reflejarse, y otros efectos indirectos, como la incidencia de esa mayor educación en el empleo, necesita aún de más tiempo, pero la tendencia es importante de tener en cuenta.

—Los departamentos ubicados en las últimas posiciones son Artigas y Treinta y Tres. ¿Qué características presentan?

—Si uno mira los procesos económicos que han sucedido en este periodo, son dos departamentos que quedan un poco al margen de algunos de esos procesos más importantes. Uruguay ha agregado mucha actividad en torno a la celulosa, en torno a la madera de aserrado, en la soja y toda la logística, la distribución, los servicios asociados, que tienen mucho de digitalización, de servicios sofisticados, industria metalmecánica, transporte, etc. Y esas cadenas no pasan por los departamentos mencionados.

Si uno ve el mapa de carga y de logística del país, ya se ha desviado en parte de Montevideo a Nueva Palmira, pero todo se mueve en el Sur. Esos departamentos están alejados de estos centros, hay que pensar en nuevas formas de desarrollo para tratar de incidir en esa realidad.

Francisco Flores/Archivo El Pais

—En el período medido por el Idere, aparecen las plantas de celulosa, algunos nuevos frigoríficos… ¿se observa esa incidencia en el índice?

— Sí, esas cosas mueven la aguja. En departamentos como Durazno o Río Negro, es notorio. Es importante tener en cuenta que en el siglo XXI, a diferencia de lo que ocurría hasta los `90, el modelo de crecimiento del país se ha tornado mucho más agroexportador y con una localización de inversiones grandes en el interior del país. Pero eso no llega a todos los lugares igual. Eso tiene mucho que ver con la logística, los puertos, el transporte.

Pero además el desarrollo es endógeno, entonces donde ha habido históricamente condiciones, ha habido más presencia de capital humano, más presencia de industria y hay más capacidades, allí aparecen los nuevos procesos productivos. Eso hace que los departamentos que están mejor, también son los que tienen mejores condiciones para ofrecer a las actividades productivas.

En el caso de Artigas, lejos de esos desarrollos, además hay una baja presencia aún de Udelar y la UTEC no llegó. Hay algunos territorios que a lo largo del tiempo consolidan condiciones periféricas y eso también es endógeno, cada vez esos territorios son más periféricos.

—¿El Idere permite distinguir dinámicas propias en las zonas de frontera?

—Sí, claramente. El Litoral con Argentina tiene algunas características propias, y lo mismo ocurre con la frontera con Brasil. Lo que hay también allí son un montón de oportunidades desaprovechadas.

—¿A qué se refiere?

—Rivera, junto con Santana do Livramento, es un conglomerado de 200.000 personas. Eso representa una centralidad importante. Sin embargo, hay muchas trabas para que eso funcione como una ciudad. La frontera seca es un lindo laboratorio para empezar a trabajar en gobernanza transfronteriza, y si no se hace en acuerdos Mercosur o bilateral con Brasil, de mi parte, Uruguay podría hacerlo unilateralmente. Es decir, facilitar al máximo posible las interacciones para generar actividades económicas, productivas, empresas en conjunto. Simplificar documentación, acceso al crédito, a las políticas públicas. El gobierno que se acaba de ir había planteado un programa nacional de frontera. Pero no se activó. Pero, por ejemplo, una buena negociación con Brasil nos permite tener un aeropuerto considerado binacional. Es un muy buen paso, para explotar la escala regional.

Por otro lado, hay algunas sinergias entre Salto y Concordia que se deberían fortalecer con políticas comunes. Ahí hay otro aeropuerto. Pero, ¿cómo es la comunicación entre Salto y Rivera? Muy mala. Tenemos que pensar en desarrollos regionales y lograr una interconexión fluida entre ellos.

—¿Es posible generar una dinámica exclusivamente desde el impulso privado?

—Es casi imposible. Acá hay que jugar con la alianza público-privada. Esto está estudiado en la teoría del desarrollo y es el hecho de que las inversiones son complementarias. Es decir un privado no va a invertir en determinadas infraestructuras, el desembarco de instituciones educativas, etc. Pero si el Estado da esos pasos y genera condiciones, hay inversiones privadas que se rentabilizan.

Hay que fortalecer más el vínculo Udelar-UTEC con el sector privado, generando el capital humano en línea con las demandas, facilitar dinámicas de pasantías, etc. Eso es política pública, asociada con el impulso al sector privado.

—Se han aplicado algunas políticas diferenciadas; por ejemplo, el puntaje adicional previsto en la Ley de Inversiones para inversiones en el Interior menos favorecido. ¿Cuánto han incidido esas políticas?

— En cuanto a la Ley de Inversiones, para nada. Otorgar unos puntos de beneficio más no compensa una inversión enormemente mayor, como para que un inversor elija Artigas y no Canelones. El privado busca incentivos, pero sobre todo tiene en cuenta las condiciones del lugar donde se va a instalar. Y eso no varía con el puntaje adicional.

— Entonces, el Norte está condenado a ser siempre desfavorecido…

—En el Sur viven arriba del 60% de la población; ahora, ¿nos desentendemos del otro 40%? Necesitamos tener un enfoque territorial en las políticas públicas.

—¿Podrían disminuirse esas asimetrías a partir de la forma en que se distribuyen los fondos descentralizados?

—Esa es una gran cosa que el gobierno tendría que encarar. ¿Cómo se distribuye la transferencia entre los departamentos? Es igual hace 25 años, cuando han pasado muchas cosas durante este tiempo. Las transferencias, como están armadas están mal. Deberíamos definir por un lado las partidas que serán destinadas a brindarle servicios a la población, ligadas con la población de cada departamento. Pero por otro lado, una parte de las transferencias deberían responder a necesidades puntuales, focalizadas, que se apunten a corregir en aquellos lugares más desfavorecidos, atacando las asimetrías. Deberíamos alejar cualquier negociación política de esa distribución.

Un incentivo que creo que hay que poner es pensar en escala regional. Un fondo para desarrollo económico productivo, pero tienen que presentarse como región. No hay para Artigas. Sí habrá para Artigas y Salto, o Salto y Pasyandú, o Artigas, Rivera y Tacuarembó. Desarrollar juntos la región y las oportunidades comunes. Eso, además, haría viables las inversiones, por cuestiones de escala. La única cosa que, según mi experiencia, mueve estas cosas, es la zanahoria del dinero. Si se sigue repartiendo la plata sólo por departamento, no hay incentivo a la regionalización.