El gasto público sigue aumentando

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En la última semana se produjo un debate en cuanto al verdadero nivel que alcanzó el déficit del sector público en el año 2009. Concretamente el Tribunal de Cuentas observó la no inclusión de las capitalizaciones que el gobierno realizó al BCU y al BHU, por aproximadamente US$ 2.000 millones.

Tales capitalizaciones no corresponden a gastos de funcionamiento en que haya incurrido el gobierno en el último año y por lo tanto no hacen a la gestión financiera que se mira habitualmente.

Se trata de aportes de capital en instituciones que por distintas acciones tomadas en el pasado se encontraban en dificultades en cuanto a la relación entre el valor del activo que tienen y las deudas que han contraído. Perdieron capital y por lo tanto su accionista las debe capitalizar para que puedan seguir en funcionamiento.

A diferencia del caso de las empresas donde el estado de resultados afecta en cada ejercicio el estado de situación, en el sector público se utiliza una registración sin impacto sobre la riqueza. Se dice que la contabilidad del sector público no es patrimonial y que sólo registra los ingresos y egresos de dinero en cada período.

En la Rendición de Cuentas del año 2009, el gobierno siguió lo que es la práctica habitual: no incluir estos "gastos" dentro del resultado del ejercicio para no mezclar estas acciones con la operativa, y registrarlas en la deuda pública. Alguien debe asumir un pasivo en contrapartida del capital que se inyecta, en caso contrario se estaría creando una riqueza ficticia. Por ejemplo, en el caso concreto del BCU, el gobierno le entregó títulos, que a partir del año próximo devengarán intereses.

El vínculo con los resultados vendrá en el futuro ya que esos pagos implicarán un egreso para el Gobierno Central. De todas formas son al mismo tiempo un ingreso para el BCU por lo que a nivel del sector público global será un juego de suma cero.

LA CAJA. El resultado global del sector público al cabo de los doce meses finalizados en junio, fue deficitario por el equivalente al 1,1% del PIB. Comparado con el cierre del año 2009, mejora en 0,6 puntos, y 1,1 puntos si se compara con el año móvil finalizado en junio de 2009.

Por su parte, el resultado primario fue superavitario en 1,7% del PIB en los doce meses a junio, mostrando una mejora de 0,7 puntos y un punto con respecto a diciembre y junio de 2009 respectivamente.

Este indicador, que mide la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales excluidos los intereses de deuda, revela los efectos de la gestión financiera del período sobre la deuda neta del sector público. En tal sentido es un indicador vinculado a la capacidad del gobierno de hacer frente al servicio de la deuda en el futuro.

La mejora en el desempeño de las cuentas del Estado se explica por las Empresas Públicas (EEPP), cuyos resultados, tanto global como primario, mejoraron en 0,7 puntos del producto con respecto al cierre del pasado año y 0,9 puntos en relación al resultado acumulado a junio de 2009 (ver Gráfico Nº 1).

El mejor resultado de las EEPP se debió al menor costo de generación eléctrica. Tras casi dos años de sequía, que obligó a generar electricidad en base a fuel oil, un clima más benigno en lo que va del presente año permitió no sólo generar toda la energía consumida internamente en base al caudal hídrico, sino que se generaron excedentes, que se están exportando. Un cambio sustancial.

Pero dicha mejora, con lo importante que es, no refleja fielmente un mejor desempeño del sector público en su conjunto; tan sólo un menor costo en la generación eléctrica debido a las lluvias, pero no una mejoría en el resto. Es más, el resultado positivo de las EEPP no contribuye al financiamiento del resto del sector público. El superávit que obtengan lo utilizarán para financiar sus propias inversiones, para pagar deuda, y, en caso de persistir, podría trasladarse a una reducción de las tarifas.

Pero no se destina a financiar al resto del sector público. Los salarios, pasividades, transferencias, gastos, pagos de intereses e inversiones del Gobierno Central (GC), se financian con los impuestos que pagan los contribuyentes.

Las EEPP cooperan con el financiamiento del Gobierno Central a través de los impuestos que pagan, al igual que lo hacen todas las empresas del país, y de los aportes que, a modo de pago de dividendos, realizan a su accionista, que en este caso es el Estado representado por la Tesorería.

Considerar a las EEPP en el resultado global surgió décadas atrás, cuando los organismos de crédito internacional se percataron que en buena medida los gobiernos de los países latinoamericanos mostraban cuentas fiscales relativamente ordenadas (Administración Central), pero por otro lado aumentaban el gasto financiándolo a través de las EEPP, las que resultaban deficitarias. Para evitar que el gasto se desborde, también comenzaron a controlar el resultado de las empresas.

GOBIERNO. Es por ello que para tener una visión más acorde al verdadero desempeño de las finanzas públicas, la manera más adecuada es recurrir a los datos del consolidado GC-BPS, que sí reflejan el funcionamiento del gobierno, lo que analizaremos a continuación.

El resultado global del GC-BPS fue deficitario en los doce meses acumulados a junio del presente año por el equivalente a 1,3% del PIB. Comparado con el año 2009 se constata una leve mejora de tres décimas.

El resultado primario a junio fue superavitario en 1,2% del PIB, el mismo guarismo que al cierre de 2009. El Gráfico Nº 2 muestra su evolución. Se ve cómo se redujo durante 2008 y 2009, estabilizándose desde entonces (la caída abrupta en marzo del presente año respondió al adelanto de salarios y pasividades debido a la semana de turismo).

Cuando el superávit primario se va achicando es señal que los gastos están creciendo a un ritmo mayor que el que lo hacen los ingresos.

Este comportamiento no es sostenible a lo largo del tiempo y es el que se ilustra en el Gráfico Nº 3.

En tal sentido el gobierno, preparando el terreno para las negociaciones que se avecinan sobre el presupuesto para el período 2011-2015, practica un discurso de austeridad.

En los hechos esta intención no ha podido materializarse más allá del gasto de inversión, el único rubro en el que muestra un comportamiento contractivo en el primer semestre del año.

De todas formas cabe aclarar que tal contención es relativa, ya que las inversiones públicas siguen una trayectoria muy particular, con un valle en los primeros años de cada administración, y un pico en el último, situación que se puede ver en el Gráfico Nº 4.

En definitiva, el gasto público sigue su tendencia al alza, y no es dable esperar una mayor contención en los meses venideros, más allá de lo que pueda ocurrir marginalmente con las inversiones.

A partir del próximo año regirá el nuevo presupuesto y los ministerios pondrán en marcha sus planes y programas, movilizando por lo tanto nuevas inversiones.

Hace unos meses se presentaron ante la opinión pública los lineamientos básicos en base a los cuales se habría de elaborar ese presupuesto. El gobierno estimó razonable utilizar un crecimiento promedio de la economía del 4% para el quinquenio, entendiendo que ese nivel representa la tasa de crecimiento potencial que tiene la economía uruguaya y por lo tanto proyecta que los ingresos y egresos se deben incrementar a ese ritmo.

En su momento señalamos que, conceptualmente, vincular el gasto al crecimiento de largo plazo era una medida adecuada. La tasa nos parecía un poco alta, pero no excesivamente optimista.

La realidad del mundo ha variado sustancialmente desde entonces. La recuperación en los países desarrollados está demorando más de lo que se esperaba a comienzos de año y comienzan a aparecer algunas señales de enlentecimiento en las economías emergentes que mayor dinamismo mostraron en el pasado reciente.

El contexto internacional amerita una mayor prudencia al momento de proyectar el crecimiento futuro de la economía, y por consiguiente el del gasto.