BRASIL 

¿Por qué la reforma de la seguridad social es esencial?

En sociedades que alcanzaron un grado razonable de progreso social y económico, la garantía de un ingreso que posibilite a aquellos que pierden su capacidad de trabajo el mantenimiento de un patrón de bienestar razonable es prácticamente consensual.

Jair Bolsonaro en Davos. Foto: EFE
Jair Bolsonaro en Davos. Foto: EFE

Así como el principio de que el Estado debe ser responsable, al menos parcialmente, por el pago de una parte de dicha renta.

Esta es la base de los sistemas de seguridad social en todo el mundo. Estos sistemas se estructuran normalmente en un régimen de reparto, en el cual la generación actual financia, con sus contribuciones, los beneficios pagados a otra generación que ya no tiene su capacidad laboral. Es, por lo tanto, un régimen solidario entre generaciones.

En las últimas décadas, se comenzó a diseminar otro régimen de previsión, llamado de capitalización, en el cual la persona contribuye, a lo largo del tiempo, a la propia jubilación, muchas veces con la participación del empleador. El carácter solidario no existe en ese régimen, pero, en contrapartida, el equilibrio actuarial entre contribuciones y beneficios a lo largo del tiempo es facilitado.

Las reformas de la previsión en el régimen de reparto pretenden buscar un equilibrio entre contribuciones y beneficios (a corto plazo, fiscal y, a largo plazo, actuarial), considerando la coexistencia de dos generaciones en el sistema y, para ello, se centran en los cambios en tres parámetros: tiempo de contribución, valor de contribución y valor del beneficio.

A medida que el desequilibrio entre los dos grupos generacionales se acentúa, es decir, el número de personas del grupo en condiciones de pagar las contribuciones se reduce con respecto al grupo que se encuentra recibiendo los beneficios en el mismo período, estos parámetros tienen que adaptarse. Por ejemplo, si la expectativa de sobrevida se eleva, es importante también aumentar la edad mínima de jubilación.

El régimen de capitalización es relevante a partir del momento en que el desequilibrio intergeneracional se vuelve tan acentuado que incluso los cambios en los parámetros anteriores se vuelven insuficientes para garantizar el equilibrio fiscal y actuarial; un régimen único de repartición resulta inviable en esa situación.

Otro factor que acentuará la necesidad de complementar el sistema de repartición con el de capitalización es el cambio que viene ocurriendo en el formato de las relaciones de trabajo, en las cuales la figura del empleador, que hoy también contribuye al pago de los beneficios, tiende a tornarse menos frecuente y relevante.

Estos principios deben prevalecer en cualquier reforma bien estructurada del sistema previsional. En el caso brasileño, las especificidades de las reglas actuales de financiamiento y la definición de beneficios requieren medidas adicionales para garantizar el equilibrio fiscal y actuarial y, por consiguiente, el pago de beneficios en el futuro.

Podemos decir que actualmente tenemos cuatro subsistemas de reparto en el país: los regímenes generales, siendo uno destinado a los trabajadores urbanos y otro a los rurales, y los regímenes propios de los servidores, siendo uno destinado a los civiles y otro a los militares.

Que tienen características distintas, por lo que se consideran por separado en este análisis. Veamos los resultados que cada uno de ellos presenta: se destacan las siguientes informaciones: a) todos ellos presentan déficit, como es de conocimiento general; b) el déficit es prácticamente igual en los regímenes urbano, rural y de los servidores, sumados civiles y militares (si desconsideramos la contribución patronal, por ser un recurso presupuestario, la igualdad se acentúa); c) a pesar de que el déficit es cercano en los regímenes urbano, rural y servidores, el número de beneficiarios es mucho menor en este último, indicando que estamos gastando demasiado con un grupo pequeño y que recibe beneficios mucho mayores, como sabemos; d) el déficit general de la Unión con estos regímenes de seguridad es muy elevado (4,5% del PIB), incluso antes de considerar el resultado de los estados y municipios con sus respectivos regímenes; d) el bajísimo nivel de ingresos en los regímenes rural, de los servidores civiles y militares.

El régimen general "urbano" es un típico régimen de reparto que necesita una reforma tradicional en sus parámetros, principalmente en la edad mínima de jubilación (previendo algunas diferenciaciones por categorías y/o regiones) y en el tiempo de contribución necesario para alcanzar el máximo beneficio. Su ingreso también sufrió mucho con la caída del nivel de actividad y la reciente precarización del mercado de trabajo.

Por lo tanto, asignar a la nómina el papel de principal fuente de financiamiento a la Previsión, con los actuales cambios en el mercado de trabajo, sólo contribuirá al naufragio del sistema. Por eso, la reforma previsional necesita ser propuesta en consonancia y junto con la tributaria. Cobrar deudas y reducir las exenciones también ayudará a mejorar el resultado del régimen urbano, e incluso del rural, y son medidas factibles y necesarias.

Una futura reanudación del crecimiento también deberá contribuir a la mejora de la recaudación, pero es importante resaltar que estos acontecimientos y decisiones no resolverán aisladamente el principal problema de este régimen: el crecimiento del número de beneficios, que lo hará insostenible si no se adoptan las medidas sugeridas en relación con los parámetros anteriormente citados.

También será necesario complementar el régimen de repartición con el de capitalización para la previsión general urbana, por los motivos ya explicitados anteriormente. Por su parte, aquellos que abogan el análisis del resultado previsional bajo la óptica del Presupuesto de la Seguridad Social, afirmando que en realidad el déficit sería menor, estarán apenas cubriendo un santo para desnudar a otro, pues el déficit general del sector público no se alterará y la presión sobre las cuentas previsionales oriundas de la evolución del número de beneficios seguirá siendo la misma.

La previsión rural, a su vez, es un típico programa de asistencia con componente fuertemente redistributivo: las contribuciones prácticamente no existen y los beneficios se dirigen a los más pobres, aunque alguna fiscalización más efectiva para cohibir las irregularidades en la concesión sea necesaria.

Surge de la misma lógica que en la previsión urbana se eliminaría el actual carácter del programa e imposibilitaría a diversos trabajadores, sin vínculo formal y renta suficiente para contribuir, a la obtención de un beneficio de jubilación. Sería importante crear una fuente de financiamiento específica para ese programa, oriunda, por ejemplo, de la tributación de beneficios y dividendos distribuidos, lo que reforzar el carácter distributivo del programa no sólo por el lado de los gastos, sino también de los ingresos, lo que nuevamente resalta el imperativo de la discusión conjunta de las reformas previsional y tributaria.

La jubilación rural asumiría el carácter de un programa de renta mínima, financiado con esos recursos, y podría ser extensible a la población del medio urbano que también trabaja en condiciones precarias con rendimientos reducidos o, peor, no tiene ocupación o rendimiento estable. Sería el mayor programa de redistribución de la renta del país.

En cuanto a la previsión de los servidores públicos, tanto civiles como militares, son evidentes el desequilibrio y las distorsiones del régimen. El nivel de contribuciones es muy bajo y, a diferencia del régimen rural, resulta en concentración de la renta, principalmente en el caso de los servidores civiles, pues beneficia a aquellos que se encuentran en los grupos más ricos de entre los asalariados de la sociedad brasileña. El número de servidores activos es prácticamente similar al de inactivos, por lo tanto, el desequilibrio entre la generación financiadora y beneficiaria es elevado.

Hay un gran número de personas que se jubiló en el pasado con beneficios integrales y directo a la regla de paridad de reajustes entre activos e inactivos, y muchas todavía se jubilan bajo la égida de esos derechos, hecho que imposibilitará una reducción significativa del déficit incluso con cambios en las reglas para el futuro, que deben aproximarse tanto como sea posible de las propuestas para el régimen previsional urbano.

El resultado negativo en este régimen sólo puede atenuarse a lo largo de muchos años, hasta que las nuevas reglas puedan surtir mayores efectos, por una elevación de las contribuciones tanto de activos como de inactivos.
Específicamente en relación a los militares, aunque la sociedad aceptó diferenciar su jubilación en relación a la de los civiles, la situación actual es insostenible: no recaudan contribución a la jubilación, sólo el 7,5% para las pensiones. El ingreso de contribuciones es muy bajo y la menor de los grupos considerados en este análisis.

El déficit de la Previsión Social no es el único problema económico del país, y su solución aislada no será suficiente para la reanudación de las inversiones, pero es un componente fundamental del proceso de ajuste para que el Estado brasileño pueda retomar su capacidad de ahorrar y reducir aún más las tasas de interés básicas y sobre los títulos públicos. Adicionalmente, si la reforma de la seguridad está diseñada junto con una reforma tributaria, podrá reforzar el carácter redistributivo de ese sistema. No puedo vislumbrar una salida de la crisis sin la ecuación de esta cuestión. Es uno de los puntos de partida para retomar el crecimiento.

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