Gobierno procura ganar tiempo y zafar del lobby para definir el dilema del etiquetado

Aún no termina la historia del etiquetado frontal de alimentos. Ahora las autoridades echan mano a un viejo decreto que permite extender la prórroga mientras trabajan en los cambios anunciados

Etiquetado de alimentos
Con el cambio de gobierno quedó en stand by la política de advertencias con sellos octogonales que había definido el Frente Amplio. Foto: Fernando Ponzetto

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Pasaron 16 días desde que el gobierno anunció, en boca de sus ministros de Industria y Salud, que se había llegado a un “consenso político” en torno al polémico asunto del etiquetado frontal de alimentos. Fue el 18 de junio cuando Omar Paganini, el titular de Industria, dijo que “en pocos días” un grupo técnico de los ministerios involucrados (Cancillería, Economía, Educación y los dos ya mencionados) trabajaría “brevemente para realizar algunos ajustes” al decreto vigente.

Se mencionó la intención de impulsar en el Mercosur la propuesta uruguaya “con alguna pequeña adecuación”, aprovechando la presidencia pro tempore que ejercerá Luis Lacalle Pou este semestre. Y se adelantó que los cambios irían por la senda del modelo chileno, con el que Uruguay hoy solo comparte estrictamente la figura -el octógono negro- pero no la palabra que contiene -en Chile es “alto” y en Uruguay, “exceso”- ni los valores que determinan la advertencia, que en el país andino son menos estrictos.

En esa conferencia se insistió en que el proceso sería rápido pero no se habló de plazos, por lo que algunos sacaron cuentas. La obligatoriedad del decreto elaborado por la administración anterior, de agosto de 2018, había empezado a regir el 1° de marzo, después de 18 meses que se le habían concedido a la industria “para adaptarse a sus disposiciones”. Pero el 11 de marzo el gobierno actual decidió extender el plazo y fijó 120 días de prórroga, desde el 1° de marzo en adelante. Esos 120 días se vencieron, supuestamente, el 28 de junio. Por lo tanto, esta semana los actores involucrados esperaron el anuncio de un nuevo decreto, o de una modificación en la redacción del anterior, que no llegó. Incluso las organizaciones Alianza de Enfermedades No Transmisibles de Uruguay, la Coalición Latinoamérica Saludable y el Núcleo Interdisciplinario Alimentación y Bienestar de la Universidad de la República emitieron un comunicado el lunes reclamando la rápida implementación del decreto 272/2018, entendiendo que el tiempo había concluido.

Pero no. La resolución de este viejo dilema que contrapone intereses visibles y no tan visibles, no será inminente.

Según supo El País, en los ministerios involucrados se maneja un informe jurídico que sostiene que, en realidad, el gobierno goza de más tiempo. Se basa en el decreto 500/91, que en su artículo 113 plantea que cuando los plazos reglamentarios se señalen por días, se entiende que estos son hábiles. En cambio, cuando sean fijados en meses, se consideran de corrido. Esto implica, según las cuentas de las autoridades, que la prórroga podría extenderse hasta el 27 de agosto.

En los próximos dos meses, entonces, el gobierno tendría que dirimir el conflicto que parece enfrentar a dos bloques: uno conformado por los representantes de la salud, apalancados por Naciones Unidas, frente a otro integrado por los industriales e ingenieros en alimentos. En la academia hay posiciones disímiles, aunque en el devenir de la discusión han tomado fuerza los que hinchan por el decreto que dejó pronto el Frente Amplio, y se han sentido acallados y hasta hostigados quienes disienten con la norma tal como está redactada. Curiosamente, todos están a favor del etiquetado, todos quieren que sea frontal y todos aceptan que sea obligatorio. Coinciden, también, en la importancia de informar qué contienen los productos que consumimos, como forma de mantener a raya la obesidad y las enfermedades crónicas no transmisibles que vienen de la mano. La guerra se ha dado entonces por los matices, que en un asunto de esta envergadura adquieren un peso mayor.

En el gobierno trabajan actualmente con hermetismo porque, de acuerdo con las fuentes, no quieren dar lugar a injerencias “de ambos lados”. Según supo El País, en esta etapa llevan la batuta las direcciones de Industria y Salud, de los ministerios que tienen los mismos nombres, con Susana Pecoy y Miguel Asqueta respectivamente a la cabeza. Están en plena negociación y hay aspectos “trancados”, que se han discutido en reuniones “tensas” en las que las autoridades han explicitado su intención de mantenerse ajenos a las intromisiones y el “lobby”.

Un poco más “por fuera” han quedado ahora los otros ministerios, que habían participado de una comisión “multidisciplinaria” creada por el decreto que prorrogó la obligatoriedad del rotulado. La comisión no funcionó en marzo ni en abril por la irrupción del coronavirus, y se activó recién en mayo. Ese mes hubo tres reuniones: el 13, el 20 y el 27. Según el decreto, tenían que presentar sus conclusiones 30 días antes del vencimiento de la prórroga -y en ese momento no se interpretó que se tratara de días hábiles, como ahora.

No hubo acuerdo, de modo que se realizaron dos propuestas, tal como informó El Observador a fines de mayo. La del Ministerio de Salud era aplicar el decreto vigente sin modificaciones. La de los otros ministerios, en tanto, consistía en aprobar una nueva prórroga hasta julio de 2021 para continuar negociando a nivel del Mercosur la aplicación de una norma en conjunto. Al final, no prosperó enteramente ninguna y lo que se resolvió fue un camino intermedio, que fue lo que anunciaron Paganini y Daniel Salinas en junio.

Paganini y Salinas
El ministro de Industria, Omar Paganini, y el de Salud, Daniel Salinas, cuando anunciaron que el decreto se mantendrá pero con modificaciones. Foto: Presidencia

El ministro de Salud dijo en esa conferencia que se había llegado a “un acuerdo para mantener el rotulado frontal de los alimentos”, aunque menos de un minuto después Paganini aclaró que en ningún momento había sido la intención del gobierno descartar el etiquetado: “Lo que discutimos fue el cómo hacerlo, y no el fondo del asunto”, señaló.

Así, con evidentes diferencias, se busca llegar a una propuesta más flexible que la vigente, que se pueda llevar al Mercosur para intentar armonizar con todos o con algunos de los miembros. Pero detrás de esta postura hay un doble juego, porque la definición nacional está de alguna forma atada al debate regional, y a su vez se sabe que es muy difícil que Uruguay priorice e imponga este asunto en la agenda del bloque, que tiene otros temas por resolver y cuya velocidad de definición no es justamente una virtud.

Grandes matices.

En la Cámara Industrial de Alimentos (Ciali) están, como muchos, a la espera de novedades sobre el etiquetado. Creen que la prórroga está vencida y que hablar ahora podría ser en vano ante, seguramente, un nuevo decreto en puerta. El presidente de la gremial, Fernando Pache, entiende que este es un tema no menor, pero afirma que la prioridad en un contexto de pandemia es mantenerse competitivos para sostener los ingresos y así mantener el empleo.

Además, no quiere acrecentar la confrontación que se ha reducido, en el imaginario colectivo, a “buenos y malos”. “No conozco a nadie que esté en desacuerdo con informar. Creo que la industria pide otras cosas que se desdibujan y pasan a comunicarse como que ‘la industria está en contra’. Estamos a favor, pero que sea en condiciones parejas y con controles”, dice Pache.

La postura de la Ciali es la misma que hace dos años, pero es evidente que ahora tiene otra recepción en el poder político. De hecho, una delegación de la cámara se reunió con autoridades de Industria previo a la conferencia de Salinas y Paganini y le presentaron su propuesta de etiquetado, que no es otra que la que fue aprobada en una asamblea de socios en 2018: consiste, en resumen, en semáforos policromáticos que den la información numérica de los nutrientes y a su vez se indique si equivalen a rojo, amarillo o verde. Le llaman modelo “semi-directivo”, frente al “directivo” o “interpretativo” de los octógonos que se limitan a advertir si hay nutrientes en exceso. Además, los industriales quieren que el criterio sea la escala de valores chilena, y no la que se adoptó en Uruguay, que toma como base la recomendación de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), aunque con algunas flexibilizaciones que también han sido cuestionadas por asesores de las empresas como “faltas de criterio técnico”.

Dice Pache que este gobierno “criteriosamente ha optado por ampliar unos meses la vigencia del decreto para saber cuáles serían los coletazos a nivel laboral y del Mercosur”. Y a quienes los acusan de haber incidido, responde: “El gobierno no ha sido permeable a la industria en ningún sentido. No se puede admitir que la industria es un villano al que solo le interesa la productividad económica. El gobierno entrante ha trabajado a la escucha de la industria, como también de los organismos internacionales”.

En la cámara no verían con buenos ojos que la modificación del decreto consistiera solo en cambiar la palabra, manteniendo el octógono. Afirman que muchas empresas han invertido en packaging (y las que no lo hicieron es porque fueron autorizadas a utilizar material excedente), y en profesionales que han reformulado los productos para evitar los sellos. Por lo tanto, cambiar ahora representa un gasto en tiempos de achique, con muchos socios facturando a la mitad. “Si en un año lo tenemos que volver a cambiar por un semáforo porque el Mercosur decide ir al semáforo, ¿vale la pena? Todo tiene un límite. Nosotros estamos en la posición de siempre, pero es una cuestión de sentido común”, plantea Pache.

Por su parte, los profesionales de la Asociación de Ingenieros Alimentarios (Aialu), que aseguran no haber sido consultados ni atendidos en el proceso de elaboración del decreto, enviaron una nota al MSP, casualmente el mismo día que se hizo la conferencia. En ella advierten varias discrepancias con la norma vigente, sobre la cual entienden que tiene “errores e inconsistencias” en los criterios técnicos utilizados para definir qué es exceso de sodio, azúcares, grasas y grasas saturadas. En esencia, plantean que es inadecuado extrapolar los criterios de la dieta diaria que estipula la Organización Mundial de la Salud, a productos particulares, cuando en realidad uno no come todo el día los mismos alimentos. En esto coincide la Ciali.

Sostienen que los errores pueden llevar a que “los elaboradores reformulen los productos para evitar colocar un octógono, pero no mejorando el perfil nutricional del alimento”. Noelia Guevara, integrante de la comisión que ha investigado el tema en la Aialu, puso varios ejemplos para este informe. Uno: un jamón reducido en sodio, que tiene el octógono que indica “exceso de grasas”, que queriendo evitar esta etiqueta puede llegar a bajar sus grasas de modo que quede, proporcionalmente, con un “exceso de sodio” sin ser eso ajustado a su realidad. Dos: un producto que, aspirando a bajar el contenido en sodio, haga estudios que revelen que los cambios no serían aceptados por el consumidor; por tanto -en una conducta a su juicio éticamente reprobable- se aprovecha que ya tiene exceso de grasa y se le agrega más grasa, de modo que proporcionalmente baje el sodio y no tenga que ponerle ese octógono. “Eso podría llegar a suceder porque el decreto no te da márgenes de reformulación”, afirma Guevara.

En la nota agregan que “hay opciones de etiquetado frontal más claras, coherentes, y que suministrarían mayor información al consumidor, dándole elementos para tomar decisión en base a las necesidades metabólicas, sin ser alarmistas ni inconsistentes con la propuesta”.

Etiquetado de alimentos
El 1° de marzo debían estar los sellos en todo producto excedido, pero algunos pidieron usar excedente de envoltorio. Foto: Fernando Ponzetto.

Estrategias de "involución"

Las tres agencias que han tomado posición en el tema -OPS, Unicef y FAO- organizaron un seminario virtual sobre etiquetado que este martes reunió a sus representantes, consultores y especialistas, uruguayos y de la región, todos ellos con una postura similar. Invitaron a Pache y a la química que asesora a la Ciali, María Hansz, que según se dijo ahí, avisaron a último momento que no habían podido sistematizar la información y se excusaron de participar.

El encargado de dar comienzo fue el ministro Salinas. “Hemos sido principistas en defender el decreto del rotulado frontal de alimentos, en el entendido de que existe evidencia de que genera un cambio beneficioso en el consumidor”, dijo. También afirmó que podrá haber “pequeños detalles que no van a cambiar (lo medular de la política)” y que se tomará el liderazgo en el Mercosur, “aunque lleve tiempo como dice OPS en su informe”.

Enseguida entró a la sala Asqueta, uno de los principales responsables de que esta postura ganara fuerza en el MSP, donde inicialmente tanto el ministro como el subsecretario se habían mostrado cautos.

Asqueta fue vicepresidente del CIET, el Centro de Investigación para la Epidemia del Tabaquismo, en el que trabajó estrechamente con la OPS. A su vez, la actual oficial de Salud de Unicef, Isabel Bove, fue asesora en nutrición del MSP en el período pasado. Bove participó activamente en la elaboración del decreto y ahora es firme defensora del mismo en Unicef.

Dos días antes de la conferencia de Paganini y Salinas, las tres agencias emitieron un comunicado conjunto en el que destacaron su preocupación por la postergación del decreto. Dijeron que mantenían “reuniones con representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo con el propósito de informar los evidentes beneficios del etiquetado frontal para la salud y bienestar de los adultos y niños”.

La postura de Naciones Unidas logró un fuerte eco y varias voces se unieron al reclamo. La diputada Cristina Lustemberg hizo un pedido de informes a los ministerios involucrados. El Sindicato Médico, con la explícita adhesión de 27 sociedades médicas, se pronunció a favor del decreto tal cual fue redactado y emitió una declaración luego de la conferencia rechazando cualquier cambio en el mismo.

En el seminario, los representantes de la ONU felicitaron a Salinas por haber mantenido la norma. El titular de OPS en el país, Giovanni Escalante, auguró: “Estamos seguros de que Uruguay tomará una segunda medida trascendente como el tabaco, y será un modelo en América Latina”. La política definida por Uruguay es la más radical y la que más se ajusta a las recomendaciones de OPS. Por eso, para el organismo es clave que se mantenga.

Fabio Gomes, el asesor regional en nutrición de OPS, fue muy tajante con la industria, a la que acusó de querer “confundir a la población y que tome decisiones no críticas o informadas”. Mostró en una gráfica los ejemplos de México, Ecuador, Chile, y señaló que sus políticas trazan una línea de mejoría. Tanto Ecuador como Chile etiquetan en función de los nutrientes presentes cada 100 gramos, mientras OPS recomienda hacerlo por kilocaloría, lo cual resulta en un modelo más estricto.

“Van evolucionando los sistemas, la ciencia y los procesos regulatorios. Y ahí entra Uruguay, como dice OPS, con base en calorías y no en 100 gramos”, dijo Gomes. Y agregó: “En este proceso de evolución, lo que hace la industria es querer involucionar: ir a 100 gramos, ir a ‘alto’, bajarnos a un semáforo porque saben que eso va a debilitar (la política). La industria busca marchar atrás”. Puso como ejemplo de esto el cambio que hubo en Chile, donde la etiqueta inicial decía “exceso” pero se cambió para “alto”. “Entonces, nuestro movimiento de ciencia, agencias y autoridades de salud pública es mover a la población a evolucionar y no involucionar”.

En el seminario, dos académicos chilenos comentaron estudios que concluyen que en su país la medida no afectó el empleo ni el salario, y que el consumo de productos “altos en” bajó sustancialmente.

También se presentó la evidencia uruguaya. Gastón Ares es el coordinador del Núcleo Interdisciplinario de Udelar que investiga el asunto desde 2011. Entre 2016 y 2018, dijo Ares, los estudios se enfocaron en generar evidencia para el diseño del decreto y “que ninguna de las disposiciones fueran libradas al azar o por la subjetividad de algún integrante”. El MSP lideró el proceso y la evidencia se publicó en revistas arbitradas.

“Después de la aprobación del decreto se continuó trabajando a través de la generación de insumos para el diseño de estrategias de comunicación, para fomentar el uso del rotulado, y para evaluar el impacto”, continuó Ares. El último de esos estudios, realizado en marzo en conjunto con Unicef y en base a encuestas online, concluye que el 58% de los participantes dice haber cambiado su decisión de compra al ver los octógonos. Ese porcentaje se reparte entre un 18% que no compró el producto, un 23% que compró productos sin octógonos, y un 17% que se volcó por un producto con menos sellos.

Para Ares, el estudio demuestra dos cosas: una, que hay un “efecto sustitución”, por lo que la industria en general no sufriría un impacto; y dos, que se validan los resultados experimentales a los que se había llegado durante el proceso.

Entre los productores de alimentos hay quienes desconfían de estos informes por el sesgo de sus investigadores, aunque lo dicen anónimamente para evitar confrontaciones adicionales, aseguran.

estudios científicos

¿Cómo se llegó al octógono negro y por qué no otros sellos?

Los octógonos negros que dicen “exceso en” azúcares, sodio, grasas o grasas saturadas, son resistidos por la industria y los ingenieros alimentarios por varios motivos. Entre ellos, argumentan que “no educan”, que no permiten conocer los valores que llevan al producto a tener el sello, que hacen que sea lo mismo si apenas sobrepasa un nutriente crítico que si se excede totalmente, y que por eso no fomentan la reformulación. Desde el Núcleo Interdisciplinario “Alimentación y Bienestar”, de Udelar, el químico Gastón Ares asegura que la decisión está basada en evidencia. En un seminario de ONU realizado esta semana, Ares contó que parte de la investigación llevada a cabo consistió en comparar los distintos sistemas presentes a nivel mundial, inclusive el de “semáforo” que propone la gremial Ciali. Según dijo, este modelo lleva a una “distorsión de percepción”, que hace que productos no saludables sean considerados casi como tales. “Es más complejo de entender y no modifica los hábitos”, afirmó. También se analizaron los sistemas voluntarios basados en un puntaje global, muy usados en Europa. Ares aseguró que ninguno logra el objetivo como lo hace el octógono chileno, que por su color negro es el más rápido de visualizar.

Armonía o dilación.

Y en el Mercosur también hay controversia e historia. En agosto de 2018 Uruguay propuso una modificación del Reglamento Técnico, para que contemplara la obligatoriedad del etiquetado frontal en línea con lo que se pretendía establecer a nivel nacional. Fuentes de Cancillería indicaron que los socios del Mercosur aceptaron hacerlo, por lo que la discusión ya ha comenzado en la Comisión de Alimentos. La primera reunión fue en junio de 2019 y por Uruguay participa directamente el MSP.

El gobierno entiende que siempre estuvo claro, incluso para las autoridades anteriores, que el decreto aprobado incumplía las normas del bloque. Porque, entre las resoluciones que regulan el rotulado nutricional de alimentos envasados, ninguna establece la obligatoriedad de un rotulado frontal como el que dispuso Uruguay. De modo que, para obligar al uso de esa leyenda, es necesario modificar las resoluciones. De hecho, hubo reclamos de los miembros del Mercosur y de ocho empresas uruguayas importadoras de alimentos, que presentaron recursos para revocar el decreto aduciendo “incompatibilidad” con la normativa del bloque. Como se entiende que los reclamos son válidos, se apuesta ahora a la “armonización”.

Sin embargo, en el seminario de Naciones Unidas, abogados consultores de las agencias expusieron por qué creen que el Mercosur no es un impedimento para avanzar. Dijeron que se trata de una “estrategia de dilación”, ya que “no existen normas específicas que prohíban, restrinjan o impidan a los países, como entes de derecho soberanos, avanzar en regulaciones de etiquetado frontal para proteger la salud de la población”.

En ese sentido, en Uruguay primó la definición de no avanzar unilateralmente y respetar la búsqueda de “armonización”. En parte por mantener una imagen dentro del bloque, pero también por los tiempos que se vienen: ¿quién querría más problemas comerciales en medio de una crisis?

Decreto abre “competencia desleal”, según la gremial de industriales

La Cámara Industrial de Alimentos (Ciali) advierte que, tal como funciona hoy el sistema de control de mercadería importada, el decreto vigente podría introducir un factor de “competencia desleal”. El presidente de la gremial, Fernando Pache, explica que actualmente el LATU analiza solo aquellos productos cuyos importadores “avisan” que ingresaron al país. Es el importador el que está obligado a notificar al laboratorio, que debe sacar la muestra y darle luego el certificado de comercialización. Pero el LATU “no tiene autonomía” para fiscalizar, dice Pache, y solo puede avisar al MSP, “que no se sabe qué hace después”. La realidad es que “hay importadores incumplidores consuetudinarios y no pasa nada”, asegura el representante de los industriales. “Pasa todos los días con una minoría, pero de volumen grande”, agrega. A su juicio, más importante que el octógono y los pormenores del etiquetado, es que “haya seguridad y control” de que se va a cumplir en igualdad de condiciones entre las fábricas nacionales y las importadoras.

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