OFICINA DE SERVICIO CIVIL

Inédita encuesta del gobierno a funcionarios públicos: ¿acatarán órdenes y trabajarán “lealmente”?

Enviaron preguntas a unos 18.000 empleados de la Administración Central. El 59% dijo que no tiene perspectivas de hacer carrera donde trabaja.

Oficina pública.
Cerca de 4.700 empleados de la Administración Central respondió la encuesta online en los plazos previstos por el gobierno.

Graciela se enteró por un correo que le mandaron de parte de recursos humanos del ministerio en el cual trabaja: debía contestar un cuestionario online que la Oficina Nacional del Servicio Civil realizaba a los empleados de la Administración Central. ¿Una encuesta? Ella se sorprendió porque no se trata de algo habitual. Entonces buscó en la bandeja de entrada y ahí, perdido entre varios correos, encontró el cuestionario del gobierno.

“Es un gusto contactarlo”, arrancaba el mail, “la Oficina Nacional del Servicio Civil se encuentra abocada a la realización de la Primera Encuesta Nacional sobre capacidades de los funcionarios de la Administración Central”. Le explicaban que querían conocer “con mayor profundidad las características y capacidades” de los funcionarios para el diseño e implementación de políticas públicas. Las reglas eran claras: “No hay respuestas correctas o incorrectas”, todo lo que se contesta es “estrictamente confidencial y anónimo” y su uso tiene fines exclusivamente estadísticos, decía el correo electrónico.

Graciela (su nombre es ficticio, fue cambiado para preservar su identidad) decidió responder porque era casi una orden. Fue una de las más de 4.700 personas que trabajan en la Administración Central que lo hicieron entre octubre y noviembre, en los plazos previstos. Pero la encuesta, enfocada en los funcionarios que hacen tareas de escritorio, fue enviada a unos 18.000 empleados presupuestados y contratados. Quedó afuera el personal policial, militar y diplomático, así como personal de oficio y auxiliares.

Contestó uno cada cuatro. “A veces hay cierta desidia de los funcionarios públicos, que no quieren hacer cosas extra, capaz por eso muchos no lo respondieron”, especula ella. Pero desde Servicio Civil creen que es un número representativo y “razonable”.

Las primeras preguntas que leyó Graciela eran sobre su vínculo jurídico con el Estado: en qué año entró, qué inciso, qué unidad ejecutora y en qué departamento del país. Pero, a medida que avanzaba, le empezaron a llamar la atención algunas preguntas, sobre todo cuando llegó al capítulo “decisión” y al de “gestión y asesoramiento”.

¿Usted considera que administrar es una forma de hacer política? ¿A los funcionarios públicos se los debería involucrar más en las decisiones de política pública de su organización? Algunas personas piensan que los funcionarios no entienden de política, ¿está de acuerdo?

Las preguntas se amontonaban y las dudas sobre qué responder, también. “Me hizo ruido: nunca nos habían hecho una evaluación que llegara a ese nivel de preguntas”, cuenta la empleada. Mientras contestaba, leía en voz alta en la oficina. Hubo algunas risas de compañeros que no habían respondido y entonces llegó la consulta que más le sorprendió.

—Si sus superiores políticos elaboran una propuesta de política que usted cree desaconsejable, ¿qué haría?

Le daban tres opciones (o una cuarta libre, “otro”):

—Apoyaría de cualquier modo.

—Trataría de convencer a mis superiores.

—Expresaría mi desacuerdo.

Ella respondió lo que —supone— querían leer sus jerarcas y admite que no fue sincera cien por ciento. “No me iba a exponer, por más que la encuesta en teoría es anónima”, sostiene.

Contestó que apoyaría de cualquier modo la política, aunque no estuviera de acuerdo con lo que se propone. Y se defiende así: “Yo me puedo cuestionar algo pero haría lo que me pide mi jefe y que, en todo caso, corra riesgo su cabeza. El Estado funciona con jerarquías y siempre se corta por el más débil. Tengo que hacer lo que me piden”.

¿Por qué esta encuesta?

Alejandro Milanesi es licenciado en Ciencia Política, máster en Políticas Públicas en Nueva Zelanda y además adscripto del director de Servicio Civil, Conrado Ramos. Y dice a El País que esa polémica pregunta debe entenderse bien: no significa que “si respondiste que no harías nada sos del Frente Amplio y si pusiste que lo harías sos del Partido Nacional”. El punto en cuestión, argumenta, va más allá de este gobierno, del anterior y del próximo.

Milanesi entiende las suspicacias pero dice que esta y otras preguntas no tienen un perfil político y que tampoco se busca conocer un “perfil ideológico” de los empleados. “Sí buscamos entender cómo se para el funcionario ante un requerimiento básico de la burocracia que es la neutralidad frente al gobierno de turno. ¿Los funcionarios se entienden como burócratas profesionales y neutrales?”, pregunta.

Hace unos días, en un taller para periodistas en la Torre Ejecutiva, el propio Ramos explicó que no se trata de un tema partidario, sino de entender “la lógica de funcionamiento” en la elaboración de las políticas públicas.

ENCUESTA

Respondieron 4.700 de 18.000: ¿un número razonable?

¿Es suficiente que hayan contestado más de 4.700 funcionarios de los 18.000 a los que les llegó la encuesta de la Oficina de Servicio Civil?
Alejandro Milanesi, adscripto a la dirección, dice que es “un número representativo, razonable y una buena muestra” para tratarse de una encuesta “autoadministrada”, larga, enviada por correo electrónico y de respuesta no obligatoria. Indica, además, que las respuestas llegaron desde todos los ministerios.
Pero el director de Servicio Civil, Conrado Ramos, admitió en un taller para periodistas realizado días atrás que hay “áreas enteras” en las cuales ni un funcionario respondió y que leyó “cosas horribles” en las redes.
Por eso, hizo algo de autocrítica: dijo que deberían haber realizado una mejor difusión de la encuesta para despejar cierta natural desconfianza hacia algo que no se hacía en el Estado uruguayo, donde no hay cultura encuestadora a sus funcionarios. “Muchos pensaban: ‘andá a saber si están persiguiendo a los funcionarios’ con esta encuesta” contó Ramos. De hecho, llegaron consultas y críticas de que “se podían rastrear las respuestas particulares” y la identidad de los empleados, algo que los jerarcas niegan en forma rotunda.

La idea, apunta Milanesi, es conocer qué tipo de funcionarios hay, si se dedican más a tareas administrativas y rutinarias o tienen capacidad de diseño y análisis de políticas. También cómo se relacionan con las autoridades al momento de diseño de esas políticas. ¿Por qué? “La capacidad de la burocracia impacta sobre la calidad de las políticas públicas”, dice.
El especialista afirma incluso que puede ser positivo que la mayoría responda que intentará persuadir al superior si no está de acuerdo. Lo contrario a lo que respondió Graciela.

“Estaríamos más tranquilos si la mayoría intenta persuadir de otros caminos al jerarca. Si se quedan callados, puede ser problemático", argumenta. Y lo explica así: “En muchos países esto tiene mucho desarrollo... el nivel de vínculo entre el funcionario y el político para aconsejar mejor. Se trata de cómo la burocracia aconseja al político”.

Pero las respuestas a esta pregunta no fueron sistematizadas aún por el laboratorio de Servicio Civil, según dijeron a El País desde la oficina, y serán dadas a conocer el próximo año.

El País accedió sí a las primeras conclusiones de la encuesta, que permiten hacerse una idea de las expectativas de los funcionarios públicos. Para empezar, solo el 10% de los empleados de la Administración Central dice que seguro tiene perspectivas de “hacer carrera” en el organismo en el cual trabaja y el 30% piensa que “probablemente” la tiene.

En cambio, el 40% asegura que “difícilmente” podrá hacer carrera y el 19% dice que sin dudas no podrá hacerlo (entre ambas suman el 59%, una clara mayoría).

Otra pregunta: ¿cuáles son las principales dificultades que enfrentan en la implementación de la política pública en la que trabajan? Pidieron a los empleados que seleccionaran cinco opciones de un largo listado y ahí lo más mencionado es un combo donde se mezcla la falta de dinero con la incorrecta planificación. Las más mencionadas fueron la insuficiencia de recursos presupuestales y financieros (51%), la falta de personal (46%), la falta o mal uso de herramientas de gestión, planificación y monitoreo (39%) y falta de capacitación adecuada (30%), entre otras.

A los funcionarios también les consultaron si hay desventajas para las mujeres en la posibilidad de acceder a cargos de conducción y ahí las respuestas fueron muy distintas si se mira por sexo. El 15% de las mujeres y el 6% de los hombres dijeron que ellas están en desventaja para acceder a cargos de jefatura, mientras que el 36% de las mujeres y el 20% de los hombres sostienen que “en muchas ocasiones” ellas están en desventaja. Las respuestas fueron similares en la opción que decía que “en algunos casos puntuales” hay desventaja (28% de las mujeres y 26% de los hombres). Por último, el 41% de los hombres y el 17% de las mujeres dijeron que no hay desventajas.

El estudio también aporta novedades sobre el teletrabajo. El 72% de los funcionarios realizó teletrabajo entre marzo y junio de 2020 y un 21% continua realizándolo hoy en forma total. En cambio, el 79% alterna teletrabajo y presencialidad. Quizás lo más interesante es que el 65% cree que el teletrabajo debe ser una opción cuando termine la pandemia. Además, el trabajo remoto es más frecuente entre mujeres que entre hombres.

Modelo brasileño.

¿Cómo surgió todo? Esta encuesta es una adaptación de un sondeo que en 2018 publicó la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) del gobierno de Brasil, para conocer las habilidades y capacidades de sus funcionarios. Y Ramos, quien es profesor agregado del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales, empezó a trabajar en el tema el año pasado pero recién pudo concretar la encuesta este año como director de la Oficina de Servicio Civil.

Toda las preguntas fueron validadas “por docentes importantes a nivel mundial” y no fueron redactadas al azar, dice Milanesi y menciona como ejemplo a Bert Rockman, profesor de Ciencia Política en la Universidad de Purdue en Estados Unidos y experto en administración pública, quien colaboró en la redacción.

La Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado (COFE), que agrupa a los sindicatos de funcionarios de la Administración Central, siguió el tema de cerca y lo analizó hace unos días en su consejo directivo, según supo El País.

Allí se discutió cuál sería el objetivo del gobierno con esta encuesta pero definieron no pronunciarse: ni promover ni “boicotear” la consulta. “Que ellos hagan el ejercicio y que cada uno decida si contesta o no”, dice el secretario general de la organización, Joselo López. Luego agrega: “Yo creo que lo que se pretende es justificar las líneas de acción que ha publicitado Conrado Ramos”.

Empleados públicos.
La encuesta fue respondida desde todos los ministerios, aunque hubo oficinas enteras que no contestaron nada, admiten desde el gobierno.

A juicio de López, el sondeo no tiene “base científica” y no se podrán sacar muchas conclusiones si no hay “un control riguroso” porque es posible “que algunos funcionarios hayan respondido 10 veces”. Desde Servicio Civil entienden, en cambio, que es muy poco probable que eso haya sucedido.

En COFE recibieron unas cuantas consultas de afiliados —no fue una catarata de llamadas, de todos modos— preguntando si había un posicionamiento general en contra o a favor de la encuesta. “Les dijimos que los funcionarios son del Estado y no del gobierno”, dice López. “Como trabajadores públicos garantizamos el servicio a la sociedad. Pero cuestionaremos el lineamiento que sea, sin que nos tiemble el pulso”.
COFE no fue convocado a participar de la encuesta, “es una medida unilateral”, dice el sindicalista. Y opina que hay preguntas “fuera de lugar” y “capciosas”.

El docente de derecho laboral Héctor Zapirain, asesor del Pit-Cnt y de varios sindicatos públicos, es aún más duro y afirma que, ante cualquier consulta, aconsejaría no responder la encuesta. Le preocupa el tema y dice que, a su juicio, varias preguntas son “totalmente impertinentes” porque no se le puede pedir a un funcionario de carrera que opine sobre las políticas que resuelven sus jerarcas, ya que su misión es ejecutar las disposiciones previstas más allá de quién gobierne.

Zapirain cree que el sondeo pone al funcionario “en una situación incómoda” y se viola el “respeto a la conciencia cívica” establecido en la Constitución. “¿Qué funcionario de carrera se va a exponer a criticar individualmente a un jerarca?”, pregunta. El abogado afirma que los posibles cuestionamientos a políticas de gobierno deben canalizarse a través de los sindicatos de funcionarios públicos.

El final.

Después de contestar que apoyaría la propuesta que decida su superior aunque no esté de acuerdo con ella, las preguntas en el cuestionario que completó Graciela siguieron una tónica similar.

Le pidieron, por ejemplo, que indicara su nivel de acuerdo con estas frases:

—Un funcionario público debe ser capaz de trabajar lealmente y con igual compromiso a los gobiernos de todas las tendencias políticas.

—Un funcionario público puede defender públicamente las decisiones y opiniones de sus jerarcas políticos en medios de comunicación social y de otro tipo.

—Un funcionario público debe explicar y aplicar las políticas que establecen los jerarcas con compromiso, independientemente de sus propias opiniones.

Y después le preguntaron a quién considera que deberían escuchar más los jerarcas para tomar una decisión. Le daban varias opciones que debía ordenar por grado de importancia:

—Asesores

—Expertos externos.

—Funcionarios públicos.

—Ciudadanos y grupos sociales.

—Partidos políticos.

Graciela respondió hasta la última pregunta pero duda si la encuesta era realmente anónima. ¿No pueden rastrear las respuestas? “Yo hice clic desde mi correo oficial, no sería tan difícil. Si quieren saber quiénes son esos 4.000 que contestaron, lo saben”, opina. López, de COFE, también duda del anonimato: “Hay preguntas que pueden dar lugar a indicar quién contesta”. Y sostiene que la encuesta no es tan anónima si se pregunta el departamento, el año que entró el funcionario y dónde trabaja.

Milanesi, en cambio, reafirma que el sondeo es anónimo y con fines puramente estadísticos. Nadie se tomará el trabajo de investigar quién respondió tal cosa o tal otra, afirma. Es una tarea de inteligencia que, asegura, ellos no están dispuestos a realizar.

SONDEO EN 2021

La próxima encuesta: ¿qué motiva a los funcionarios?

La Oficina de Servicio Civil trabaja en una segunda encuesta para 2021, pero en este caso será sobre la motivación para el servicio público. El diseño del cuestionario se trabajará con un profesor de la University College de London, Christian Schuster. Es probable que esto requiera financiamiento para que Schuster colabore.
Esa encuesta es importante para ver “qué motiva a los funcionarios” y en otros países se ha visto que algo que desmotiva es la inequidad salarial respecto al propio Estado, estar alejados de la capacidad de asesoramiento y de “ser escuchados”, dice el licenciado Alejandro Milanesi.

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