OPINIÓN

El nuevo canciller de Brasil Ernesto Araújo afirmó que llegó a Itamaraty para “revertir la globalización”.

La posición del nuevo gobernante y la contundencia de la afirmación invitan a tomarla con seriedad y darle su justo significado. En principio, es curioso un anuncio de un cambio tan contundente de rumbo se haga en un país como Brasil que estuvo al margen de las corrientes comerciales de la globalización.

Para el período 2000-2016, Brasil ocupaba el último lugar en el ranking mundial de apertura comercial (importaciones de bienes y servicios como proporción del PIB) seguido por Sudán y Argentina (1). Existen múltiples indicadores que confirman este excepcional nivel de alejamiento de Brasil de los intercambios comerciales. Estos indicadores corrigen por otras dimensiones como tamaño de mercado y distancia promedio a los otros mercados. Todos son consistentes en ilustrar el fenómeno mencionado. Un hecho simple y revelador es la total marginación que tiene Brasil como participante de las cadenas globales de valor, aspecto fundamental del dinamismo del comercio internacional contemporáneo. Los principales productos de exportación de Brasil en el año 2016 fueron soja, minerales de hierro, petróleo y azúcar.

El factor clave que explica este desempeño es la política comercial aplicada durante décadas. Respecto de la estructura arancelaria, lo relevante no es el arancel promedio a las importaciones sino el escalonamiento que registra a favor de productos manufacturados terminados. Esto redunda en altos y dispersos niveles de protección efectiva que caracterizan las distorsiones proteccionistas generadas por esta estructura. De forma simplificada, esto se puede observar en aranceles promedio muy altos en bienes manufacturados. Dado el nivel de ingreso per cápita, estos son los aranceles más altos que se registran para la manufactura en términos comparados, acompañado claro está del caso de Argentina, socio regional con el que comparte su política comercial (2). Un estudio reciente hecho por unos de los destacados especialistas en política comercial de Brasil aporta información detallada de los niveles de distorsión arancelaria a nivel sectorial que tiene dicho país en términos comparados (3). Los aranceles ilustran la demanda de protección que se expresan en otro conjunto de medidas de frontera que imponen diferentes tipo de obstáculos al comercio internacional. Además, Brasil se destaca como un usuario muy intensivo de todas las medidas de defensa comercial disponibles a nivel multilateral. Estos mecanismos refuerzan la estructura proteccionistas de su política comercial (4).

A su vez, su participación en acuerdos comerciales preferenciales (ACP) es muy reducida, muy por debajo de la participación promedio a nivel internacional. Si se consulta la base de datos de la OMC, desde la creación del Mercosur solo notificó la creación de una Zona de Libre Comercio (Egipto en el año 2017) (5). Se destaca además, que siempre recurrió a la Cláusula de Habilitación y no al artículo XXIV del GATT para excepcionar el principio de Nación Más Favorecida. Lo anterior revela un celo especial a no someter a una evaluación multilateral la naturaleza de los ACP que suscribió. A su vez, con los países de sudamericanos tiene más ACP legitimados dentro del paraguas institucional de la Aladi. Estos últimos ACP regionales son lo que utilizó para promover las exportaciones de manufacturas en este mercado protegido regional, como una extensión de la política proteccionista del mercado interno (6).

En los años noventa —gobierno de Collor de Mello— Brasil empezó un proceso de apertura comercial unilateral. Este proceso básicamente implicó sincerar la protección efectivamente usada. En los años ochenta se multiplicaron un conjunto de regímenes especiales de importación por la necesidad de provisión de insumos y bienes de capital, y poder perforar niveles de protección muy altos. La reforma comercial de los noventa se caracterizó por simplificar estos regímenes y en parte fueron sustituidos por aranceles más bajos. Para Brasil, la creación del Mercosur y el hecho acordar un Arancel Externo Común (1994) fue una forma de comprometer, en un marco de reciprocidad con los vecinos, esa estructura arancelaria. De esta forma blindó la política comercial de los reclamos de mayor protección por parte del sector manufacturero doméstico.

Los efectos de esta apertura comercial de los noventa fueron objeto de muchos estudios que identificaron ganancias del comercio, en alguna medida estáticas, pero especialmente ganancias dinámicas a través de un incremento de la productividad. También se observó un circulo virtuoso con la evolución de los salarios de los trabajadores menos calificados. Pero la apertura comercial solo se insinuó y luego se detuvo. Si bien Brasil no revertió hacia aranceles más altos en todo este período, tampoco continuó el proceso de apertura comercial. Lo que hizo fue congelarse en la estructura de fines de los noventa. En un mundo en creciente reducción de las barreras al comercio, esto implicó aumentar el nivel de protección en términos comparados y justifica el desempeño comercial mencionado.

El fin de siglo en el Cono Sur se caracterizó por un período de crisis macroeconómicas. Hito inicial fue el 13 enero del año 1999 con la devaluación del real. Esta etapa fue acompañada de una reversión proteccionista, especialmente con el incremento de barreras no arancelarias que afectaron fundamentalmente al comercio intrarregional. Este retroceso de la política comercial se mantuvo luego de las crisis. Durante el súper-ciclo de las commodities (2004-2014), en un país como Brasil dada su estructura de exportaciones (tanto en alimentos como productos minerales) permitió relajar la restricción de presupuesto y simultáneamente alcanzar resultados imposibles de conciliar en cualquier otro contexto. Por un lado, mejoró el resultado de los sectores exportadores sin perjudicar las actividades manufactureras protegidas y se montó un esquema de políticas sociales pro distributivas. En los años recientes, cuando las condiciones internacionales cambiaron, emergieron los problemas estructurales que dejó este patrón de inserción internacional. Además, esto se dio asociado a un gran problema fiscal debido a la expansión del gasto adaptado a condiciones externas favorables que no fueron duraderas.

Brasil vuelve a presentar un problema como el que vivió a inicios de la década de los noventa, aunque agudizado, debido a que en estas décadas el mundo del comercial internacional cambió de forma radical y los protagonistas centrales de ese cambio fueron las economías emergentes, con la notoria ausencia de Brasil.

Existe un gran consenso en los análisis de los especialistas en Brasil de que la consecuencia negativa más profunda de esta evolución, se expresa en la dinámica de la productividad y en consecuencia en la escasa capacidad de crecimiento económico. Del punto de vista microeconómico, los estudios sobre las empresas exportadoras en Brasil revelan las restricciones que enfrentan y que en términos comparados, los indicadores de desempeño siempre las dejan en el peor lugar. El mecanismo simple de enfrentar insumos y bienes de capital caros se traduce en niveles de incorporación del progreso técnico lentos. Los primeros efectos beneficiosos de la apertura comercial de los noventa fueron exactamente estos, pero con el signo contrario.

Desmontar la estructura proteccionista en Brasil implica un cambio en muchos frentes: estructura arancelaria; diseño institucional de la gestión de la política comercial; desmontar barreras no arancelarias y reactivar medidas de facilitación de comercio; promoción de exportaciones; negociación de acuerdos comerciales preferenciales, financiamiento del comercio exterior, etc. Por otra parte, dado que la reforma comercial implica serios problema de economía política doméstica, entonces se requieren muchos recursos políticos para poder llevarla adelante. Hay además numerosos asuntos técnicos a establecer, como por ejemplo la combinación de medidas de liberalización unilateral y preferencial, así como construir la secuencia de las reformas a implementar.

Las señales del nuevo gobierno de Bolsonaro no son claras. Según a quién se mire se encuentra una respuesta en una dirección o en otra. Por un lado, hay evidencia de que el futuro podría ser más de lo mismo, o que podría haber una reversión a medidas proteccionistas, o también que se inicia una reforma gradual orientada hacia una mayor apertura comercial. Lo que sí se puede conjeturar es que cada cambio será una batalla al interior del gobierno, entre quienes sostienen la inevitable necesidad de la reforma comercial y los que se afilian a la clásica visión de nacionalismo económico de Brasil. Además, estas posiciones tienen ambas sus versiones más extremas dentro del gobierno, representadas en el hombre al frente de Itamaraty y el Ministro de Hacienda.

En la política económica del año 2019 la dominancia fiscal es contundente. Los anuncios no son contradictorios en esta dirección: privatizaciones; austeridad en el gasto; reformas e impuestos. Sin embargo, el tema fiscal se vincula con el tema comercial a través de la dinámica de la productividad y del crecimiento económico. Si Brasil no dinamiza su economía será difícil gestionar también los temas fiscales a futuro. Las ventanas de tiempo de uno y otro problema son distintas, pero están relacionadas.
En todo caso poder anticipar de forma asertiva el rumbo de la política comercial en Brasil es un asunto trascendente sobre el cual es necesario estar informado. Si bien Brasil ocupa un lugar secundario en el comercio internacional, está en el grupo de las diez economías más grandes del mundo. Lo que haga en materia comercial es muy importante de un punto de vista global. Qué decir para Uruguay, dada su geografía y el acuerdo comercial que lo ata a las contingencias de política comercial del gran vecino del norte. Cualquier evaluación y prospectiva sobre el Mercosur requiere como insumo inicial poder entender la situación y las perspectivas de la política comercial de Brasil.

En las próximas semanas y meses deberán seguirse con detalle los distintos episodios y señales que arrojen nuevas evidencias sobre el más verosímil escenario futuro. Si se va hacia la apertura y cómo, o si se mantiene con mínimas variantes el statu quo actual.

(*) Doctor en Economía. Profesor Titular Comercio Internacional del Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

(1) Abertura comercial, reforma tarifária e negociação acordos comerciais, “Diagnóstico e Proposta de Política Comercial para o Novo Governo”, Revista Brasileira do Comercio Exterior, Ano XXXII 136, julho, agosto, setembro 2018.
(2) http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=world-development-indicators
(3) KUME, H. 2018. As tarifas aduaneiras no Brasil são excesivamente elevadas?, Radar Tecnologia, Produção E Comércio Exterior, Nº 56, Abr.
(4) Ferraz L., Ornelas E. y Pessoa J., 2018: POLÍTICA COMERCIAL BRASILEIRA: ESTRATÉGIAS DE INSERÇÃO INTERNACIONAL, FGV, Sao Paulo.
(5) Ver http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx
(6) Moncarz , P. Olarreaga M. and Vaillant M., 2016: Regionalism as industrial policy: evidence for MERCOSUR, Review of Development Economics, Volume 20, Issue 1.