La reciente declaración del presidente brasileño — que el objetivo de resultado primario cero (excluidos los pagos de intereses de los gastos) en 2024 difícilmente se cumplirá, como prevé el régimen fiscal aprobado por el Congreso a mediados de año— no debería sorprender cualquiera que haya tenido la oportunidad de leer columnas anteriores publicadas en este espacio de Economía & Mercado. Al parecer, la declaración tomó por sorpresa al Ministro de Finanzas, Fernando Haddad, quien mantenía una posición favorable al cumplimiento del objetivo de déficit primario cero, contrariamente a la llamada "ala política" del gobierno, que había sido presionando para mayores gastos.

Cumplir el objetivo de resultado primario cero implica la necesidad de limitar los gastos previstos en el presupuesto anual de 2024 (cuya propuesta, enviada por el Ejecutivo en agosto, aún no ha sido votada por el Congreso). La contingencia, que forma parte de las reglas del marco fiscal recientemente aprobado, implica que ciertos gastos sólo se incurrirán si los ingresos esperados realmente se producen.

La meta para el resultado primario de 2024 está establecida en la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO), un instrumento previsto en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) para guiar la preparación del presupuesto para el año siguiente. El probable cambio en el objetivo surge del hecho de que el proyecto de ley de presupuesto (PLOA) para 2024 incluye una previsión de un aumento de los ingresos de alrededor del 1,5% del PIB, cuya probabilidad de que se produzca en la magnitud necesaria es muy baja. Además, se prevé un fuerte aumento de los gastos debido a decisiones como otorgar aumentos reales al salario mínimo, equivalentes al crecimiento del PIB de dos años antes, o ajustar los gastos por la inflación acumulada en el año, en lugar de por la inflación acumulada en doce meses hasta junio.

El gobierno ya obtuvo en el Congreso la aprobación de algunas medidas que aumentarán los ingresos en 2024, como cambiar las reglas de decisión en disputas tributarias (que ahora favorecen al gobierno), la tributación de los ingresos de fondos de inversión financieros exclusivos y de fondos extraterritoriales, en además de existir un rumbo favorable para la reglamentación de la medida que limita la deducción de la base imponible del impuesto a la renta y contribución sobre las utilidades provenientes de subsidios que hacen los gobiernos estatales a las empresas. En conjunto, estas y otras medidas pueden cubrir entre la mitad y dos tercios del aumento necesario de los ingresos.

La frustración de los ingresos en relación a lo previsto en el proyecto de presupuesto implica la necesidad de reducir los gastos previstos. Dada la rigidez de los gastos primarios, que corresponden a algo así como el 94% del total, la porción sobre la que recaerían posibles contingencias —los llamados gastos discrecionales— es relativamente pequeña e incluye inversiones gubernamentales. Estos ahora tienen un piso (no contingente) en el nuevo marco tributario que ahora equivale al 0,6% del PIB, aproximadamente el valor previsto para el Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) lanzado recientemente. En la competencia por el espacio en el presupuesto, en los últimos años se han añadido enmiendas parlamentarias: recursos presupuestarios cuya asignación es determinada por un parlamentario, por escaños estatales, por comités temáticos y, en una innovación sin precedentes, enmiendas por el relator del presupuesto, que asigna recursos según criterios exclusivamente políticos. Estas enmiendas parlamentarias representan hoy algo así como un tercio del gasto discrecional y progresivamente se están convirtiendo en compromisos obligatorios.

Es la resistencia a reducir el crecimiento del gasto, especialmente en años de elecciones municipales, lo que determina la opción de cambiar el objetivo de resultados primarios, en lugar de recortar gastos. Pero no se trata sólo de no cumplir con lo fijado por el propio gobierno, con evidentes costos de credibilidad. El probable cambio de meta impedirá la activación de los mecanismos previstos para estos casos de incumplimiento de la meta establecida en el marco fiscal aprobado por el Congreso. En caso de incumplimiento, los gastos sólo pueden aumentar en una proporción del 50% de la tasa de crecimiento de los ingresos, y no del 70% como en el caso de que se cumplan los objetivos de resultados primarios. En otras palabras, esta decisión de cambiar el objetivo para años futuros tiene implicaciones en forma de un mayor crecimiento del gasto.

Vale recordar que el marco fiscal aprobado preveía resultados primarios crecientes de 2024 a 2026, comenzando con equilibrio en el primer año para alcanzar un superávit del 1% del PIB al final del período. Aunque positiva, esta trayectoria ya se percibía como insuficiente para estabilizar la relación deuda/PIB (actualmente en el 74,4% del PIB). Entre otras razones, porque el déficit de 2023 será elevado, del orden del 1,3% del PIB, como consecuencia del crecimiento del 9% de los gastos primarios, mientras que se espera que los ingresos caigan un 2%, ambos en términos reales. El Banco Central destacó en sus anuncios posteriores a la reunión del Comité de Política Monetaria (Copom) la importancia de cumplir la meta fiscal ya establecida y repitió el comentario en la reunión del 1 de noviembre, en la que redujo la tasa Selic en medio punto porcentual, al 12,25% anual.

Finalmente, es importante resaltar que el escenario de ingresos federales tiende a mejorar en los próximos años debido al aumento de la producción de petróleo brasileño, que se espera que aumente de 3,0 a 5,4 millones de barriles/día hasta 2030. Además de regalías y especiales participación en la exploración, el gobierno también recibe grandes dividendos de Petrobras. Sin embargo, al tratarse de un ingreso transitorio, dado el carácter agotable de los recursos que lo generan, conviene guardarlo para las generaciones futuras, y no para financiar gastos actuales. Alternativamente, este aumento previsto de la producción podría financiar la transición a una economía baja en carbono.