1/2:  20111211 345x230 ()

2/2:  20111211 800x530 ()

La arremetida contra los mal llamados "paraísos fiscales" tiene un importante componente de búsqueda de chivos expiatorios para disimular la responsabilidad de los países centrales en la actual crisis financiera, sostuvo el Dr. José Luis Shaw, ex socio principal y actual consultor de PwC Uruguay, ex catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Facultad de Derecho de la UdelaR. A nivel institucional, el entrevistado es presidente del Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios y del Grupo Uruguayo de la International Fiscal Association (IFA), y secretario general del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario. A continuación un resumen de la entrevista.

-Más allá del debate sobre las declaraciones del presidente Sarkozy, el hecho es que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) estableció que Uruguay no ha superado la Fase I de la revisión entre pares sobre transparencia fiscal. ¿Qué normas está incumpliendo nuestro país y cómo deberían ir superándose esas faltas?

-Las exigencias de la OCDE han ido cambiando con el tiempo. Primero se exigió a Uruguay que firmara convenios con doce países que previeran el intercambio de información tributaria, como condición para salir de la famosa "lista gris" de países no cooperantes. Entonces el gobierno comenzó a negociar nuevos convenios para cumplir con esa exigencia, que se han hecho en condiciones que no son las más convenientes porque las contrapartes sabían de la urgencia que teníamos, como lo reconocieron miembros importantes del equipo de negociadores en una mesa redonda celebrada en el Instituto Uruguayo de Estudios Tributarios.

-¿Ha suscrito nuestro país el número de tratados requerido por la OCDE?

-Al día de hoy, se ha cumplido ampliamente con el compromiso de firmar doce convenios. Pero, como las demandas son dinámicas en sentido creciente, ahora la OCDE exige que se firmen tratados con "países relevantes" para Uruguay, básicamente con nuestros dos grandes vecinos por planteos realizados por Argentina en el G20, como si los acuerdos suscritos con México, España, Francia, Alemania y otros países no fueran relevantes para Uruguay. Otras nuevas exigencias se refieren a la falta de transparencia de las sociedades por acciones al portador y, aparentemente, a una nueva modificación de las normas para el levantamiento del secreto bancario para obtener información con fines tributarios a fin de "agilizar" los procedimientos establecidos por la Ley N° 18.718 del 24/12/2010.

-¿Por qué la OCDE insiste en la firma de un acuerdo de intercambio de información fiscal con Argentina?

-En realidad, la OCDE no requiere que firmemos acuerdos de "intercambio de información". Por lo general, se firman convenios para evitar la doble o múltiple imposición internacional. Esto es conveniente para el fomento de la inversión extranjera porque los países exportadores de capital gravan la renta y el patrimonio universal de las personas físicas y jurídicas domiciliadas o residentes en ellos. Y, al gravar nosotros las rentas generadas y los patrimonios situados en nuestro país -de acuerdo con el criterio de la fuente o territorialidad-, se produce por lo general una doble imposición que perjudica y puede desestimular la radicación de inversiones en Uruguay, aunque eso no siempre ocurre. Dentro de dichos convenios, que regulan minuciosamente el tema en numerosas cláusulas con distintas soluciones para diferentes tipos de rentas -no se trata de "una cláusula" para evitar la doble imposición, como suele leerse en la prensa-, se incluye una cláusula -esta sí es "una cláusula"- de intercambio de información entre los fiscos de ambos países signatarios, generalmente sobre la base de la cláusula 26 del Modelo de Convenio de la OCDE.

-¿Todos los convenios firmados por Uruguay tienen como objetivo evitar la doble imposición?

-Sí, salvo en el caso de Francia con quien se suscribió un convenio solo de intercambio de información, que no contiene las ventajas que otorgan los tratados para evitar la doble imposición. Esto fue un grave error estratégico. Y no lo digo ahora, al quedar demostrado que de nada sirvió para evitar el reciente exabrupto del presidente Sarkozy, sino que lo dije antes por el mal precedente que significa para que Argentina nos exija lo mismo. Esto está unido al hecho de que, mediante disposiciones muy confusas y aun no aclaradas por un decreto reglamentario de interminable preparación, la Ley N° 18.718 del 24/12/2010 desnaturalizó el criterio de la fuente que siempre rigió en nuestros impuestos a la renta -incluso en el IRPF, el IRAE y el Impuesto a la Renta a los No Residentes (IRNR) de la Ley de Reforma Tributaria N° 18.083 del 27/12/2006- gravando a partir del 01/01/2011 solo algunas rentas del exterior de los residentes en Uruguay. De modo que ahora es difícil argumentar que un convenio bilateral de intercambio de información con Argentina solo beneficia a ese país.

-¿Podrá Uruguay evitar la firma de convenios de intercambio de información fiscal con sus dos grandes vecinos?

-No parece realista que Uruguay pueda hacer oídos sordos a los reclamos de firmar tratados con Argentina y Brasil. Sin embargo, pese al mal precedente del acuerdo con Francia, nuestro país debe mantenerse firme en negociar convenios integrales para evitar la doble imposición y de ninguna manera suscribir documentos que solo se refieran al intercambio de información. Si bien, aparentemente, eso no le interesa a Argentina, que en la última década ha firmado tratados con varios países pero únicamente de intercambio de información, contamos con el muy buen antecedente de que Argentina y Brasil tienen vigente entre ellos un convenio integral para evitar la doble imposición desde 1982.

-¿No sería más recomendable acordar criterios comunes para el intercambio de información tributaria dentro del Mercosur?

-Uruguay debe expresar claramente su disposición a firmar convenios integrales para evitar la doble imposición con Argentina y Brasil, pero negociándolos inteligentemente y sin apresuramiento en el ámbito conjunto del Mercosur. Allí debería exigirse también la observancia efectiva de las normas de comercio y libre tránsito del tratado regional, que tantos incumplimientos ha tenido y sigue teniendo de parte de nuestros dos grandes socios. Creo que, en este sentido, se están orientando correctamente las posiciones del gobierno uruguayo, por lo menos en los ámbitos técnicos más calificados. Además, ante el exabrupto del presidente francés, instigado por Argentina a estar a las declaraciones de su canciller Timerman, el presidente Mujica ha logrado quitar presión al tema a través de un logro político y diplomático muy importante, como fue obtener el apoyo expreso de México y Brasil de que Uruguay no es un "paraíso fiscal" y está cumpliendo con la cooperación internacional para evitar la evasión.

-¿Qué fuerza puede tener Uruguay para hacer frente a las demandas de la OCDE?

-Realmente no mucha, salvo tratar de negociar un convenio integral en el ámbito conjunto del Mercosur. Pero la experiencia demuestra que, cuando un país cede demasiado fácilmente y da sensación de debilidad, suelen planteársele nuevas exigencias, como sucede en todos los órdenes de la vida. Con ese mismo criterio, cuidado con que un día la OCDE nos plantee la supresión del régimen de zonas francas. No debemos olvidar que la arremetida contra los mal llamados "paraísos fiscales" tiene un importante componente de búsqueda de chivos expiatorios para disimular la responsabilidad de los países centrales en la actual crisis financiera, incrementada por la desesperación de recaudar cada día más. Debemos tratar, dentro de nuestras posibilidades, que no se nos use como tales.

Transparencia

-La OCDE también ha señalado una relativa falta de transparencia en Uruguay debido al régimen de sociedades por acciones al portador. ¿Se debería sencillamente eliminarlas?

-Hay soluciones alternativas a la eliminación de las acciones al portador, que son admitidas por la OCDE. No creo conveniente esta opción por la tradición uruguaya en la materia, que responde a características propias de la economía de un país pequeño como Uruguay, que es muy distinta a la realidad de países con mercados mucho más grandes como los de nuestros dos vecinos.

-En ese sentido, ¿qué esquema podría adoptar el gobierno uruguayo?

-Uno de esos métodos es el llamado "modelo alemán", donde un organismo estatal lleva el registro de los propietarios de las acciones al portador y lo informa bajo determinadas condiciones. El gobierno, según ha trascendido, se estaría inclinando por ese modelo, donde el organismo que llevaría el registro sería la DGI. Pero existen otros métodos -que también serían aceptados por la OCDE- como, por ejemplo, que ese registro sea llevado por instituciones privadas de reconocido prestigio y seriedad. Prefiero este último tipo de soluciones, porque un organismo estatal puede verse sujeto a presiones políticas indebidas de gobiernos extranjeros para revelar información sin cumplir con los requisitos que se pacten para ello, incluso con finalidades de persecución política, lo cual no sería nada extraño en nuestro contexto regional.

Amenazas

-El presidente Sarkozy amenazó a Uruguay y otros países con "excluirlos de la comunidad internacional". ¿Qué penas podrían aplicarse a nuestro país por no cumplir con los requisitos de la OCDE?

-Las declaraciones de Sarkozy de que nos iba a excluir de la comunidad internacional no significan nada concreto y no son más que un matiz prepotente de su infeliz exabrupto. La OCDE no aplica sanciones. Simplemente es un foro de países desarrollados y algunos emergentes cuyas recomendaciones son inspiración de medidas que pueden aplicar países que acojan sus criterios y, naturalmente, da cierta legitimidad internacional a las mismas.

-En definitiva, ¿es Ud. partidario de aceptar las exigencias de la OCDE?

-No me parece conveniente resistirse. Considero que Uruguay debe hacer explícita su intención de negociar convenios integrales para evitar la doble imposición en el ámbito conjunto del Mercosur, así como una alternativa aceptable a la eliminación de las acciones al portador. Pero debe mantenerse firme en no modificar las normas de levantamiento del secreto bancario para "agilizar" su trámite ante solicitudes de información en materia tributaria de fiscos extranjeros, porque nuestra legislación consagra la exigida transparencia y también respeta la irrenunciable garantía del debido proceso que debe regir en un Estado de Derecho. Además, cualquier convenio que se firme no deberá tener efectos retroactivos y la información a intercambiar se limitará a tratar cuestiones futuras.

En síntesis, no hay que apresurarse a acordar soluciones que nos perjudiquen porque no se aprecia que el contexto normativo actual haya sido un obstáculo para que se radicaran en nuestro país muy importantes inversiones extranjeras de empresas de países que no tienen convenios con Uruguay. Como decía Don Pepe Batlle, "el que se precipita, se precipita… (al vacío)". En esta materia no hay que quedarse inmóvil, pero hay que avanzar con mucha prudencia y sin complejos de culpa.

-¿Cuál es el mayor cambio en las reglas de juego en materia tributaria?

-En lo inmediato es la incertidumbre respecto a cuáles serán las reglas de juego, por los chisporroteos y tires y aflojes que se están produciendo a nivel de la conducción económica y del partido de gobierno, por las discordancias de orientación en materia de política económica en general y tributaria en particular. Esto tiene el agravante de que las discrepancias, más que por razones técnicas, son de carácter ideológico y se extienden también a otros campos sensibles, como el laboral con el tema de las ocupaciones y los piquetes sindicales. Por cierto, es muy mala señal para los inversores y los agentes económicos, que desdibuja la buena imagen que dejó el Presidente en las reuniones con empresarios nacionales y extranjeros en el Hotel Conrad de Punta del Este.

Pero hay otro elemento de mayor preocupación. Desde el gobierno se están impulsando proyectos de ley que contienen gruesas inconstitucionalidades, como son los casos del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) y la Patente de Rodados Única a nivel nacional. Si se empieza por no respetar la Constitución, no se dan garantías de respetar el Estado de Derecho. Aparte de la gravedad que eso implica en sí para todos los uruguayos que, en definitiva, es lo más importante, también supone, en materia de reglas de juego para los inversores, la pérdida de una ventaja comparativa que siempre tuvo Uruguay frente a otros países de la región mucho más atractivos desde el punto de vista del tamaño de sus mercados.

-De continuar el gobierno por ese camino, ¿cuál sería el próximo cambio en la tributación del agro?

-Es difícil de saber, pero ya se está hablando de la prohibición o limitación de la compra de tierras a los extranjeros, pero no por la vía de la tributación. En algunos sectores del gobierno también se ha hablado de imponer detracciones a las exportaciones de productos agropecuarios, que tan mala experiencia dejó en nuestro país en un pasado bastante lejano que creíamos superado, y también en Argentina en el actual contexto económico.

-¿En qué medida el Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR) podría evitar que en el futuro la propiedad de la tierra quede en manos de unos pocos dueños?

-Es muy dudoso que este impuesto logre deprimir el precio de los inmuebles rurales y, de ese modo, desestimule la concentración de la tierra como se expresa en la Exposición de Motivos del proyecto. Por el contrario, existen grandes posibilidades de que, si se produce una baja de los precios, que seguramente no habrá de ser de importantes proporciones, esa tendencia surta el efecto opuesto beneficiando a los grandes propietarios de tierras. Como estos son capaces de soportar costos más altos que los productores medianos y pequeños, también podrían adquirir más tierras a precios menores, como incluso lo han dicho actores importantes del propio gobierno y del Frente Amplio. Adicionalmente, no creo que el ICIR logre impedir que esos valores, que continuarán siendo altos, impidan el proceso de desplazamiento de los productores familiares que no pueden "rentabilizar un activo" de mucho valor, que es otro de los propósitos del proyecto mencionado en la Exposición de Motivos.

-¿Transgrede el proyecto de ley del ICIR algunos preceptos constitucionales?

-El proyecto es groseramente inconstitucional. En efecto, la recaudación y el producido de los impuestos sobre la propiedad inmueble rural corresponden a los gobiernos departamentales -excepto el de los adicionales nacionales, que no es el caso del ICIR- que, además, tienen a su cargo la administración de esos recursos, según lo dispone el art. 297 de la Constitución en el proemio y en su numeral 1°. Esas disposiciones constitucionales son dejadas completamente de lado en los artículos 10 y 11 del proyecto de ley, por fundamentos cuya exposición sería demasiado extensa para esta entrevista.

Además, es importante señalar que, a raíz de las discrepancias que generó este proyecto entre integrantes del gobierno, se elaboró en el ámbito afín al vicepresidente Astori un proyecto sustitutivo tendiente a gravar más fuertemente las rentas derivadas de la venta de inmuebles rurales adquiridos por sus titulares con anterioridad a la entrada en vigencia -el 1° de julio de 2007- de la Ley de Reforma Tributaría N° 18.083, que gravó la venta de esos inmuebles por el IRFP o el IRAE sobre la base de costos de adquisición fictos. El hecho es que, ante las diferencias existentes en el seno del gobierno y del Frente Amplio, también se incluyó este impuesto en los artículos 13 y 14 del proyecto, de modo tal que, en vez de ser sustitutivo del ICIR, se suma al mismo. Este nuevo tributo complementario también me merece serias observaciones desde el punto de visto técnico y constitucional, sobre las cuales tampoco parece del caso extenderse en esta oportunidad.