LA NUEVA ESTRATEGIA GEOPOLÍTICA

Recalculando

Uruguay tiene solo 54 embajadas en el exterior, cuando las exportaciones superan los 130 destinos y los analistas en política internacional insisten en que se deben buscar nuevos mercados y acuerdos. La idea toma fuerza ante las medidas proteccionistas que impulsa Donald Trump.

Una semana fue suficiente para que Donald Trump sacudiera todo el tablero. A menos de 10 días de haber asumido la presidencia de Estados Unidos, el multimillonario decretó la salida de su país del acuerdo Transpacífico, ordenó la construcción del muro en la frontera con México, advirtió que desea fijar una tasa de 20% a las importaciones de su vecino del sur y que pretende renegociar el tratado de libre comercio de América del Norte.

Cualquiera que haya vivido luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial, puede no dar crédito: el país que hizo del libre comercio su principal bandera para liderar, ahora parece cerrarse hacia el proteccionismo. A la inversa, la China comunista es por estos días la promotora de los acuerdos multilaterales. Algunos le llaman "leyes del mercado". Otros hablan del inicio de una nueva etapa geopolítica.

La era Trump luce anacrónica, dice Marcos Soto, de la consultora PWC. Por más que Estados Unidos creció solo 1,6% el año pasado, contra 2,5% del año anterior, Soto afirma que el desempleo en ese país mantiene niveles "históricamente bajos", siendo un contrasentido apuntar hacia el proteccionismo. Más aún cuando las grandes industrias basan sus cadenas de producción en varios países a la vez, como el afamado IPhone cuyas partes se construyen en seis naciones distintas.

El accionar del magnate es visto con "preocupación" por el gobierno uruguayo. "Entramos en un etapa de proteccionismo en donde los países que tenemos excedentes de bienes, en el caso de Uruguay de alimentos, vamos a ser muy perjudicados", señaló el canciller Rodolfo Nin Novoa el viernes. En la última década, Estados Unidos se ubicó en el tercer o cuarto lugar —dependiendo el año— como destino de las exportaciones nacionales, con ventas que rondan los US$ 500 millones. El impacto puede ser aún mayor en el intercambio de servicios no tradicionales (excepto el turismo y el transporte), donde Estados Unidos asume un rol más protagónico.

El nuevo escenario encuentra a Uruguay en la búsqueda de acuerdos comerciales, un área en que la "performance fue muy mala en los últimos 15 años", dice Ignacio Bartesaghi, director del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica. De hecho, los representantes que viajaron a China en octubre volvieron con la idea de que era viable un Tratado de Libre Comercio (TLC) con la segunda economía del mundo. Pero el ministro de Economía, Danilo Astori, declaró a Búsqueda hace dos semanas que el gigante asiático no firmará el acuerdo si existe "contrariedad" de Brasil. "Hoy va quedando la sensación de que se estuvo tan cerca como nunca, pero nos quedamos atrapados en la de siempre", resume el analista Soto.

Una desazón similar, aunque esta ya arrastra 20 años, genera la dificultad de acordar con la Unión Europea. La necesidad de priorizar este mercado fue una discusión a la interna del Frente Amplio en su primer mandato. Pero el proteccionismo impuesto por Trump puede ser una "oportunidad para fortalecer el Mercosur y que Europa se interese en la región", señala Diego Hernández, director del Observatorio de Política Exterior de la Universidad de la República.

Ya se sabe: Uruguay, como país pequeño con poca influencia en el escenario internacional, está sujeto a los vientos que soplan. Pero puede —y debe— jugar su partido, coinciden los expertos consultados por El País. Según Soto, los países como el nuestro "necesitan y necesitarán" montar un gasto "relevante" en misiones y representaciones en el exterior.

La apuesta.

El Ministerio de Relaciones Exteriores recibió en 2016 poco más de US$ 111 millones, el 0,7% del presupuesto nacional. Ese dinero incluye los salarios de los 594 funcionarios de la cartera.

El 23% del total que dispuso la Cancillería en el último año fue a parar a la representación exterior, según surge de la respuesta a un pedido de información pública realizado por El País. Esa suma de US$ 25,9 millones, que incluye la remuneración de 232 funcionarios, embajadas, oficinas consulares y delegaciones ante organismos internacionales, "parece razonable o incluso insuficiente" para un país del tamaño de Uruguay, opina Bartesaghi.

El excanciller Sergio Abreu insiste en que sería conveniente aumentar la presencia del país en Asia, e incluso sugiere "duplicar la cantidad de funcionarios" de la embajada en China, que hoy tiene seis diplomáticos. Esta representación tiene, además, la obligación de atender a Myanmar (Birmania), Tayikistán y Kirguistán, países vecinos que forman parte de la "ruta de la seda", una línea comercial explotada hace 22 siglos.

Las señales de la actual Cancillería parecen ir en sintonía con el reclamo de los técnicos. Está proyectada la apertura de un consulado con carácter comercial en Guanghozu, una ciudad al sur de China que tiene una población similar a todo Uruguay. Este año, además, Nin Novoa prevé inaugurar una embajada en Indonesia, con la idea de "explotar mejor" el sudeste asiático, según explicó el ministro para este informe.

Esta última apuesta "parece estratégica y compartible", señala Soto. Según datos del monitor económico global de PWC, Indonesia se convertirá en la decimosexta economía mundial e ingresará en el selecto club de los "trillion dolar economy".

Los nuevos proyectos se suman a la apertura de una embajada de Uruguay en Etiopía, con representación ante la Unión Africana, y una comisión en la Unesco, dada la participación del país "que se prevé creciente" en la OCDE, señalan desde Cancillería. Estas dos nuevas oficinas son las únicas que inauguró el gobierno actual.

Para Bartesaghi es relevante que la estrategia de apertura de representaciones en Asia esté acompañada del cuidado a las "experiencias acumuladas". Según el docente, suele suceder que algunos diplomáticos tomen conocimiento en una zona difícil (como se conoce a estos destinos cuyas misiones solo duran dos años) y luego roten a países que poco tienen que ver con esa idiosincrasia. Incluso va un paso más allá y pide más formación en normas sanitarias, medioambientales, asuntos aduaneros y propiedad intelectual, que son los asuntos "que dominan los negocios internacionales" hoy.

Uruguay está exportando a más de 130 destinos y solo tiene presencia de embajadas en 54 lugares. Pero lo más complejo, dice Soto, es que 15 países se llevan el 80% de los exportado. Una concentración similar se da en las inversiones. De los casi US$ 1.300 millones que llegaron en 2015, el 82% provino de 15 países.

La última embajada que cerró Uruguay fue la de República Checa, en 2013. El caso se suma a una seguidilla de clausuras en Europa en las últimas dos décadas: Dinamarca, Bulgaria y Yugoslavia.

Aun así, el mapa sigue mostrando "un alto número de representaciones en Europa", lo que obedece a vínculos históricos, dice Isabel Clemente, investigadora en Política Exterior de Udelar. Algunas de las embajadas que aún quedan en el viejo continente "se podrían revisar" si se quieren priorizar otros destinos, agrega Bartesaghi, aunque "deben analizarse cuidadosamente las implicancias del cierre".

Uruguay sigue manteniendo embajadas en países europeos con pequeñas comunidades de compatriotas y poco flujo comercial, como Austria y Polonia. En cambio, a principios de la década del 2000 cerró la sede en Nueva Zelanda, siendo Oceanía "parte de la diversificación del mercado" que intentó el Frente Amplio, explica Hernández.

Bajo la gestión de Luis Almagro la presencia en Centroamérica, con la reapertura de la sede en Nicaragua, también se vio reforzada. Esa es otra tendencia histórica, cuenta Clemente. El excanciller inauguró además una embajada en Angola (con fines comerciales y políticos) y una en Palestina, en lo que se lee como una clara señal ideológica.

Según Hernández, la priorización de la apertura de negocios respecto al componente político "es el gran cambio" entre el gobierno anterior y el actual.

Técnica vs. política.

Uruguay "no debe caer en la tentación de privilegiar la política sobre el Derecho". Las palabras de Nin Novoa al día siguiente de haber asumido el mandato fueron un claro tirón de orejas a José Mujica. El expresidente había dicho que lo político estaba por encima de lo jurídico para justificar la suspensión de Paraguay del Mercosur. Pero la idea del actual canciller no quedó solo en una frase, sino que procuró una "profesionalización" de su cartera.

En la última ley de Presupuesto se votó, por iniciativa del Ejecutivo, la eliminación de los embajadores itinerantes, un "invento de Mujica para colocar hombres de confianza en asuntos como misiones de paz o representación en África", explica Hernández. En simultáneo, Nin Novoa procedió a quitar la mayoría de los embajadores de confianza para sustituirlos por diplomáticos de carrera.

En España, Chile y Brasil, tres destinos en donde lo político siempre fue relevante, hoy hay tres embajadores con formación profesional. Solo quedan activos ocho embajadores de confianza, aunque tres de ellos tienen carrera diplomática. Estos últimos son Carlos Pérez del Castillo, que está en Bélgica y es el representante ante la Unión Europea; Carlos Gianelli en Estados Unidos y Guillermo Dighiero, embajador en Francia y que hace años se vuelca a la cooperación científica.

En Argentina fue colocado Héctor Lescano, una designación "acertada" según el excanciller Abreu, porque "es un hombre de diálogo político, lo necesario para las relaciones con el vecino país". En Cuba, una sede que reabrió el Frente Amplio tras la ruptura de relaciones de Jorge Batlle, está el socialista Ariel Bergamino. En Panamá la misión es liderada por Ana María Bambau, una administrativa de Cancillería. En la Santa Sede (Vaticano) fue electo Francisco Ottonelli, un demócrata cristiano. Y, por último, en México está Jorge Delgado que, según dijo Nin Novoa, "se cambiará por un profesional cuando termine la misión".

México ha sido un destino "especial", reconocen los analistas. Por un lado, hay un lazo histórico, muy vinculado al exilio uruguayo durante la dictadura. Por otro, existe un TLC que firmó Batlle con Vicente Fox. Y, desde entonces, allí está la única oficina comercial dependiente del Ministerio de Economía. Esta representación genera "rispidez" a la interna del gobierno por la "falta de rotación", dijo una fuente de la administración central.

La doble mirada que puede existir sobre la oficina comercial en México es mínima en comparación a las dos posiciones que han reinado en el Frente Amplio en materia de política exterior: apostar a los acuerdos multilaterales o quedarse en la defensa del interés nacional y tener presencia en la región. Un acontecimiento que reveló esta grieta fue, según Wilson Fernández, profesor adjunto del Programa de Estudios Internacionales de Udelar, el retiro de Uruguay de las negociaciones multilaterales del TISA. Por más que la Cancillería y el Ministerio de Economía querían continuar con el acuerdo, Vázquez cedió ante la postura del Frente Amplio.

Donde no hay miradas contrapuestas es en la necesidad de reforzar el Mercosur, que pasa por un momento de "crisis". Posiblemente esa sea la plataforma que salve a Uruguay del proteccionismo de Trump.

Ocho embajadores de confianza tiene Uruguay por el mundo. Foto: mmrre.gub.uy
Ocho embajadores de confianza tiene Uruguay por el mundo. Foto: mmrre.gub.uy

Chile: la prueba para saltar hacia el Pacífico.

A la salida de la dictadura, Uruguay comenzó un proceso de integración regional que tuvo su máxima expresión en el Tratado de Asunción, en 1991, cuando se sentaron las bases del Mercosur. Ese acuerdo es analizado por los académicos como "el más relevante" en materia de política exterior. Pero hay otros tres acuerdos que, a juicio del investigador Diego Hernández, son protagonistas. El TIFA firmado con Estados Unidos, el TLC con México y el TLC con Chile. Este último está en revisión del Parlamento y promete, según Rodolfo Nin Novoa, ser un acuerdo de última generación. Se pautó el intercambio electrónico, una "prueba para acercarse a una posible incorporación de Uruguay en los tratados del Pacífico", explica Hernández.

El gasto en misiones oficiales descendió 62% en dos años.

Cuando Raúl Sendic y cinco senadores viajaron a Zambia, gastaron más de US$ 72 mil. La abultada cifra, que incluyó el pago de noches de hotel que no fueron usadas, generó malestar en el Parlamento y una mala imagen en la opinión pública.

Quizás por ese antecedente, y porque la línea de Tabaré Vázquez es la de la austeridad, el canciller Rodolfo Nin Novoa reveló a El País que el gasto en misiones oficiales cayó 62% en dos años. Al cierre de 2014, la Cancillería había destinado US$ 1,4 millones para 356 viajes oficiales, incluyendo el pago de pasajes y viáticos. Al término de 2016, la cifra descendió a US$ 543 mil, en parte por una baja de las misiones (149).

El notorio descenso puede deberse a que 2014 fue año electoral y José Mujica "aprovechó a viajar", opina el analista Diego Hernández. Ese mismo año Uruguay se había postulado para ingresar como miembro no permanente al Consejo de Seguridad de la ONU. Además, el excanciller Luis Almagro se había postulado para la secretaría general de la OEA. Aunque este último caso no era una misión de Estado, "sí implicó viajes políticos", dice el investigador.

De todas formas, la reducción del gasto y cantidad de misiones oficiales tiene, según los analistas, una doble mirada. Viendo el medio vaso lleno, Hernández señala que la realización de menos viajes puede ser interpretada por el servicio exterior como una confianza en el rol de los diplomáticos. Es decir, el Ejecutivo confía en sus funcionarios y delega las funciones sin necesidad de viajar hasta el lugar. Esta lectura coincide con la "profesionalización" de la cartera que busca Nin Novoa. De hecho, uno de sus principales logros, a tan solo dos años de haber asumido el cargo, es que "los diplomáticos vieron que tienen posibilidades de crecer, de tomar cargos que antes estaban reservados para hombres de confianza", explica.

Otro aspecto positivo es el ahorro de dinero, una necesidad ante la desaceleración económica que vivió el país en los últimos dos años. El gran cambio, en este sentido, fue la baja del 46% del gasto en el último año. Además, indica Hernández, "este ajuste da crédito a la palabra de Vázquez que insiste con el recorte".

Viendo el medio vaso vacío, el analista Marcos Soto aclara que "las misiones oficiales son imprescindibles". Por eso pide que estos viajes tengan objetivos específicos que, al regreso, puedan ser evaluados. Como ejemplo cita la última visita de Vázquez a China. En ese caso estuvo el intento de acordar un TLC y aunque no se logró, aún "hay tiempo hasta febrero de 2018" (fecha que se acordó como plazo para su implementación) para evaluar el cumplimiento de la agenda.

Soto explica que entre exportaciones, importaciones y captación de inversiones hay un flujo de US$ 20 mil millones. Esa cifra revela la magnitud que tienen las misiones oficiales como una forma de atraer capitales.

Más allá de los aspectos comerciales, el excanciller Sergio Abreu señala que "también es importante contemplar los aspectos políticos y de cooperación", valores que "se fortalecen" en las misiones.

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El viaje.

A las ocho de la mañana del 7 de febrero comenzará una de las giras "más ambiciosas" del actual gobierno. Una delegación liderada por el presidente Vázquez visitará Alemania, Finlandia y Rusia.

En 10 días de misión, la comitiva que también integran los ministros de Economía, Relaciones Exteriores y Ganadería, entre otros, buscará fomentar la inversión. En Alemania, además de la reunión con la canciller Angela Merkel, la delegación uruguaya visitará Berlín y Hamburgo.

Vázquez irá acompañado a Alemania de 57 empresarios, 17 más que los que llevó José Mujica en su viaje de 2011. Juntos irán a una fábrica de impresión 3D, al primer campus de emprendimientos privados de Europa, se encontrarán con compañías emergentes, asistirán a una conferencia sobre las bondades de América Latina y a una feria del sector de frutas y hortalizas. En Rusia la apuesta será el aumento de las exportaciones de carne. Vázquez se reunirá con su par Vladimir Putin, una figura clave hoy por su acercamiento al magnate Donald Trump.

Ya en Finlandia, la agenda estará centrada en las negociaciones por la nueva planta de UPM. Esta semana hubo dos comunicados de la empresa explicando que el acuerdo aún no está cerrado, por lo que la delegación uruguaya intentará definir la inversión de más de US$ 1.000 millones en infraestructura.

El presidente Sauli Niinistö recibirá a Vázquez y al embajador de Uruguay en el país nórdico, una de las representaciones más nuevas en Europa.

Para más adelante, el gobierno uruguayo pretende visitar Australia, donde hay una comunidad uruguaya relevante, y para captar inversiones. También hay interés de viajar a un país africano, una zona que el programa del Frente Amplio establece como prioritaria. De hecho, Luis Almagro abrió una embajada en Angola y Nin Novoa inauguró otra en Etiopía, donde está la sede de la Unión Africana.

Vázquez tiene pendiente un encuentro presencial con el presidente de Brasil, Michel Temer, quien lo había invitado a Brasilia cuando se encontraron en Nueva York, en setiembre.

A mediados de año, el mandatario planifica un encuentro con su par argentino Mauricio Macri. Hay interés del gobierno uruguayo de respaldarse en la apertura comercial que comparten los gobiernos vecinos.

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