POLÉMICO DINERO

Asignaciones familiares: hora de evaluar

El Mides pasó raya a los resultados de sus asignaciones familiares y encontró que si bien la transferencia contribuye a la superación de la pobreza y la indigencia, no genera casi ningún efecto a largo plazo. La evaluación lo lleva a concluir que hay que eliminar las contraprestaciones.

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PIB: 0,44% se destina a las asignaciones familiares y a la tarjeta Uruguay Social. Foto: F. Ponzetto

Las asignaciones familiares que otorga el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) desde 2008 no cumplen con el objetivo de cortar la transmisión intergeneracional de la pobreza. Sencillamente no sirven para esto porque si bien fueron pensadas, en parte, para generar a largo plazo un aumento del "capital humano" de quienes las reciben, la transferencia de dinero resulta muy baja para lograrlo.

Esta conclusión ya fue aceptada dentro del Mides —aunque no en el gobierno todo— y forma parte de un documento de evaluación de la política de transferencias monetarias al que accedió El País.

En definitiva, "los estímulos son demasiado bajos para lograr un cambio conductual", dice el director de Evaluación y Monitoreo del Mides, Juan Pablo Labat. "Tratar de que esas pequeñas transferencias de ingresos, de entre 500 y 600 pesos por niño, produzcan un cambio, es muy difícil", agrega el sociólogo.

La asignación familiar del Plan de Equidad (AFAM-PE, distinta a la que brinda el Banco de Previsión Social a trabajadores formales con menores a cargo) nació con dos fines. Uno de corto y mediano plazo, que supone atender las situaciones de carencia o insuficiencia de ingresos de los hogares más vulnerables. El documento interno señala que la conjunción de la AFAM-PE y la Tarjeta Uruguay Social sí logran este primer objetivo en tanto explican el 64% de la reducción de la indigencia y el 10% de la disminución de la pobreza.

El otro, de largo plazo, es justamente el que el Mides ahora evalúa como de muy difícil alcance. Según el documento, la transferencia no produce cambios positivos a nivel de educación, aunque tampoco es esperable que lo haga dada la universalización de la enseñanza primaria. En educación media hay un impacto pero muy escaso (de entre 2 y 4%), y además no se valora asistencia o resultados, sino solo matriculación.

En salud, la alta cobertura del Sistema Nacional Integrado de Salud también hace "poco probable encontrar efectos" de la trasferencia, dice el documento. No genera cambios en la fecundidad, derrocando el mito de que hay quienes prefieren tener más hijos para aumentar los beneficios. Tampoco se observa impacto en cuanto a la mejora de la vivienda o de los bienes del hogar de los beneficiarios.

Hay, sí, cierto efecto positivo en cuanto al "empoderamiento femenino" porque "se observan efectos en las decisiones sobre el gasto a la interna de los hogares". También se nota que el programa produce una mejor percepción de la persona respecto a "la situación futura de su propio hogar y del país en general". Sin embargo, la asignación no modifica la autopercepción de riqueza, movilidad y confianza interpersonal.

El Mides encuentra que la prestación "no afecta, ni positiva ni negativamente" la dimensión laboral. Es decir, las personas que reciben la transferencia no dejan de trabajar ni buscar trabajo, ni tampoco eligen trabajar menos horas. En lo que sí incide en forma negativa, aunque no deliberadamente, es en la informalidad: los beneficiarios creen que si consiguen un trabajo formal, dejarán de cobrar la asignación, cuando no es tan así.

La confusión se explica porque los programas de asignaciones familiares tradicionalmente se han basado en un control de ingresos. De hecho, la asignación clásica es para los trabajadores formales. Pero la asignación del Mides no contempla solamente el ingreso sino también el nivel de vulnerabilidad del hogar, medido por el índice de carencias críticas. Además, hace un tiempo ya que el Mides modificó el sistema para que el control de ingresos sea anual y no mensual, de modo de evitar que pequeños aumentos transitorios (por changas, horas extras, aguinaldos) hagan que la persona quede afuera del programa. Esto, entiende el ministerio en su documento, no es fácil de comunicar a la población.

El incentivo a la informalidad también fue señalado por el Instituto de Economía de Udelar, en un documento de evaluación cuantitativa sobre las asignaciones familiares. Los economistas encontraron que entre quienes están en condiciones de recibir la transferencia, la informalidad es entre 19 y 23 puntos porcentuales superior a los no beneficiarios.

Andrea Vigorito, profesora titular del Instituto de Economía, propone tres soluciones posibles. La primera es imitar el modelo brasileño. Allí, quien ingresa al programa lo hace por un tiempo fijo (dos años) sin importar si entre medio aumentan sus ingresos. Una segunda opción es que quien sale del programa lo haga en forma gradual, a medida que sus ingresos crezcan. La tercera es eliminar el criterio del ingreso y hacer pesar las variables estructurales, las condiciones de vida.

Fin a la contraprestación.

Labat, que hace varios años está detrás de las cifras sobre las discutidas transferencias monetarias, cuenta que este asunto atraviesa hoy los congresos y los debates de varios países de América Latina. Es "un tema top de la literatura especializada".

Lo que se discute, en esencia, es una especie de tensión entre los dos objetivos originales que generalmente tienen las políticas de este tipo. Dice Labat: si el programa se focaliza en el primero, no puede concentrarse en el segundo. Porque si la mirada está puesta en la generación de capital humano, con las consiguientes exigencias en salud y en educación, hacer cumplir estos requisitos implicará recortar los ingresos, afectando así el primer objetivo.

El documento del ministerio lo dice claramente: "El Mides sostiene la necesidad de dejar de lado este objetivo (el segundo) para que el mismo sea atendido por programas específicos como pueden ser los de becas, dado que la aplicación del criterio de las condicionalidades solo ha traído más pobreza a los hogares con bajos recursos y no ha logrado mejorar la asistencia al sistema educativo".

A juicio de Labat, una beca educativa del entorno de 4.000 pesos sí puede hacer la diferencia, pero no los 500 o 600 de la asignación familiar. Las dinámicas de los hogares de bajos recursos —adolescentes que no estudian para cuidar a sus hermanos pequeños, por ejemplo—, así como la escasa valoración que a menudo existe sobre los estudios, conspiran para que la asignación familiar tenga un impacto positivo.

En el Mides son conscientes del dilema ideológico que conlleva ese asunto. Buena parte del arco político entiende que la permanencia en el sistema educativo es lo que hace que exista el derecho al ingreso. Labat quiere que se sepa que "la evidencia empírica demuestra que este tipo de programas tiene efectos en un sentido y no en el otro", y que "seguir presionando para que los tenga en los dos solo hace que se pierda en el primero". La ministra de Desarrollo, Marina Arismendi, ha expresado esta postura, aunque con el argumento de que exigir contraprestaciones es "discriminatorio".

El programa del Frente Amplio habla de ir hacia un "sistema único de transferencias", lo cual implica discutir estos asuntos. El compromiso está pendiente.

El 80% de niños uruguayos recibe alguna transferencia.

Una política fiscal y las asignaciones familiares lograron, sin proponérselo, una cobertura casi universal de las transferencias monetarias a menores de 18 años. En 2002 solo el 49% de los hogares con niños contaba con una protección social especial, y en 2012 superó al 80%. El hallazgo de la politóloga Florencia Antía y la socióloga Carmen Midaglia surge al sumar el impacto de las asignaciones familiares tradicionales (por empleo), las del Plan de Equidad (apunta a los hogares más vulnerables) y las deducciones tributarias por hijos del Impuesto a la Renta a las Personas Físicas (IRPF).

Las investigadoras detallan que las asignaciones familiares del Plan de Equidad son las que entregan mayores montos de dinero, que oscilan entre US$ 48 y US$ 68 por el primer hijo. Esta protección exige determinadas condiciones de salud y educación, porque el énfasis, dicen las autoras, está puesto en el "alivio a las situaciones de pobreza".

El Impuesto a la Renta, en cambio, no exige contraprestaciones. Está basado en el alivio a la presión fiscal a los contribuyentes con hijos. Las asignaciones dirigidas a trabajadores formales, las tradicionales, "están inspiradas en los principios clásicos de seguridad social". Según Antía y Midaglia, la fragmentación de estos instrumentos de protección social —incluso dependen de instituciones distintas— "tienden a opacar la visibilidad pública" sobre el impacto universal a niños y adolescentes.

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