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Tras el anuncio del Poder Ejecutivo sobre el estudio de factibilidad de cara a un Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, realizado en setiembre, no quedó ninguna duda —si es que había alguna— de que las relaciones con el país asiático son prioridad en la agenda internacional uruguaya. Quizá la principal.

Se sabe que China es el principal socio comercial de Uruguay, que todos los gobiernos posteriores a la dictadura cultivaron una relación que hoy da pie a tener un TLC en el horizonte —el envión es tan fuerte que ese horizonte se ha visualizado incluso desmarcándose del Mercosur, pero ese es otro tema—; y que las vacunas proporcionadas por el laboratorio chino Sinovac fueron una piedra angular en la campaña de vacunación (“Uruguay tuvo suerte por el apoyo de China”, dijo el presidente Luis Lacalle Pou en abril al tiempo que criticaba el mecanismo Covax).

Sin ir más lejos, el pasado viernes el embajador de China en Uruguay, Wang Gang, dijo en rueda de prensa que el estudio de factibilidad del TLC con China avanza “en forma expedita” y que se espera concretarlo antes de fin de año.

Las señales están a la vista. Pero no todo es comercio.

Hay tratados que escapan de lo mercantil, pero que también fortalecen los lazos entre países, dotan de más herramientas y dan garantías de cumplimiento de derechos a los ciudadanos. Es el caso del tratado de extradición entre Uruguay y China, aprobado el pasado 12 de octubre en el Parlamento. Se trata de un acuerdo que se comenzó a negociar en 2019, durante el gobierno de Tabaré Vázquez, y que fue suscrito en Beijing en noviembre de ese mismo año. Esta negociación se hizo en aquel entonces “con la mira en el futuro” y previendo una “mayor interacción entre los países”, señala una fuente de Cancillería.

Este tipo de norma requiere en Uruguay el aval de las cámaras de Senadores y de Representantes y luego la ratificación del presidente, pero el cambio de gobierno y la pandemia retrasaron el curso hacia su aprobación. El proyecto quedó estancado desde 2019 hasta junio de este año, cuando el Ejecutivo volvió a enviarlo al Parlamento, y después de que la comisión de Asuntos Internacionales lo analizara durante seis meses, las dos cámaras aprobaron el tratado por unanimidad.

Pero, antes de entrar en los pormenores de este tratado en particular, cabe preguntarse qué implica la extradición y por qué son importantes estos tratados.

Uruguay mantiene tratados de este tipo con “muchísimos” países, dice Adriana Fernández Pereiro, exdirectora de la Autoridad Central de Cooperación Jurídica Internacional y profesora de derecho internacional privado de la Universidad de la República. En suma, los tratados de extradición “son fundamentales para la persecución del delito”: si una persona cometió un delito en Uruguay, por ejemplo, y se encuentra en un país con el que no hay tratado, “es más difícil lograr que el otro Estado te lo mande para ser juzgado”, dice Fernández —que además fue partícipe en las negociaciones de este tratado con China—. En ese caso, se depende “de la buena voluntad del otro país por reciprocidad o tradición jurídica”. Es decir, el otro país no tiene la obligación de entregar a quien cometió el delito; en cambio, si hay un tratado, hay un “contrato” con requisitos “muy rigurosamente establecidos” para entregar (o no) al delincuente bajo determinadas condiciones, señala la experta.

Al ser un país chico, Uruguay “siempre fue muy proclive a firmar tratados” de este tipo, dice Fernández. “La fuerza que puede hacer el país es con norma jurídica. Lo ideal ha sido tener la mayor cantidad de tratados sobre todo en esta área, en materia penal y de cooperación entre autoridades judiciales, porque te permite poner condiciones que de otra manera no podrías porque del otro lado tenés a alguien mucho más poderoso”, expresa.

Didier Opertti, canciller entre 1998 y 2005 y experto en derecho internacional, sostiene que estamos frente a un tratado de extradición “que entra dentro de la categoría normal” de este tipo de normas, pero que tiene algunos aspectos que considera de “gran importancia” destacar: “La extradición puede llegar a negarse si el Estado requerido —por ejemplo Uruguay—, advierte que hay detrás una persecución de carácter político, religioso, racial o por nacionalidad. La categoría de delito político está excluida de la extradición, y si la persona requerida alega frente a la Justicia uruguaya que se le persigue por razones políticas, Uruguay puede negarse a entregarlo. Esto es una garantía”.

Eso cobra más relevancia si se tiene en cuenta que el régimen chino establece, por ejemplo, la pena de muerte y prisión perpetua, dos condenas que en Uruguay no hay. Y acá se abre otra incógnita: ¿cómo se llega a un tratado de extradición con sistemas jurídicos tan disímiles?

“No es lo mismo negociar con un estado europeo o latinoamericano. China tiene otra formación y otra estructura institucional”, sostiene una fuente diplomática que participó en la negociación. Para Uruguay, por ejemplo, la separación de poderes es clara y una solicitud de extradición debe pedirla únicamente un juez. “A veces, en China es un poco más complejo ver la autoridad competente que puede pedir una extradición. Entonces, todo ese tipo de situaciones y de complejidades —que lo son para nosotros tanto como para ellos— nos exigieron un poquito más de detenimiento en cada situación para llegar a un tratado de extradición razonable entre dos culturas jurídicas tan diferentes”, explica un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Esa es la razón por la que todavía hay dos tratados más de la misma índole que están en carpeta: uno sobre traslado de condenados y otro sobre cooperación jurídica internacional, que también vienen del gobierno anterior.

El caso de la uruguaya Hilda Provenzano, a quien condenaron y luego perdonaron la pena de muerte en China para pasar a la prisión perpetua (ver recuadro), fue uno de los motivos por los que Uruguay decidió comenzar las negociaciones para este convenio. Hasta ese entonces no había nada: ningún instrumento que diera garantías ni que permitiera traer a Provenzano ni a ningún otro uruguayo en tiempos determinados, estipulados, y amparados bajo norma.

Esa experiencia, que se suma al hecho de que cada vez hay más chinos en Uruguay y más uruguayos en China por motivos comerciales —más aun cuando lo comercial se afianza, crece y se vislumbra un TLC—, hicieron “indispensable” tener un instrumento jurídico como el de la extradición. Desde Cancillería la visión es clara: mientras más contacto hay con un país, más necesarias son estas herramientas. Desde 2019 al momento “la situación ha cambiado”: en ese año ya se veía venir un crecimiento de la interacción y, naturalmente, los instrumentos como la cooperación jurídica internacional o la extradición se volvieron “fundamentales”.

Desde que entró en el Parlamento, el texto del tratado estuvo sometido a un análisis de seis meses por parte de la comisión de Asuntos Internacionales. Según supo El País, esta “demora” se debió a que hubo que hacer correcciones y prestar especial atención a “las salvedades que tiene el convenio que se firmó, donde los países pueden llegar a hacer uso de prorrogativas en base a la posibilidad de (negarse) a extraditar”, señaló una fuente parlamentaria, que sostiene que el análisis se centró principalmente en “cómo dilucidar las diferencias con respecto a la cobertura de derechos humanos de los dos países”.

En cambio, el senador nacionalista Sebastián Da Silva, miembro informante de la comisión en la cámara de Senadores, dice que el análisis no fue más allá de “las cláusulas de estilo que este tratado contempla, de la misma manera que lo hace con cualquier otra república, sea del régimen político que sea”.

Según fuentes del Ministerio del Interior, hoy no hay presos chinos en Uruguay. Al 14 de octubre, las personas privadas de libertad de nacionalidad extranjera en el Instituto Nacional de Rehabilitación corresponden a un 2,6% del total —359 en 13.920—. En su amplia mayoría son brasileños (145) y argentinos (104).

Por otro lado, Cancillería no brindó la cifra exacta de cuántos ciudadanos uruguayos están presos en China, pero aseguran que son “muy pocos”.

Ahora, ¿por qué se le presta atención a este convenio en este momento? ¿Qué rol juega esta pieza de cara al tratado más ambicioso que quiere firmar el gobierno, si es que juega alguno? Desde ya está claro que un tratado sobre asuntos jurídicos va por un camino paralelo a uno de tipo comercial. Pero no por eso el TLC deja de colarse en la conversación.

Consultado al respecto, Daniel Peña, diputado por el Partido de la Gente y miembro informante de la comisión en Diputados, dice que el TLC y este tratado “no tienen nada que ver”; que “obviamente el paso culminante va a ser el TLC”, pero de todos modos, “con o sin tratado”, China es “el primer socio comercial desde hace tiempo, y ambos países, sobre todo el sector privado, han hecho crecer una relación bilateral desde hace mucho tiempo”.

Pero el senador Da Silva es contundente: “Desde el punto de vista del gobierno, la agenda de Uruguay con China es prioritaria. Es nuestro mayor socio comercial y tenemos que actualizar y sacarnos todos los temas pendientes”, dice. “El tratado de extradición es uno de ellos, quizá no el más relevante, pero estas son señales que hay que ir generando para que se agilicen los temas de fondo, que son los que a nosotros nos importan”. Esos temas, dice Da Silva, “son los temas comerciales”: es el TLC.

“El horizonte de un TLC con China es muy ambicioso, es revolucionario para el potencial productivo uruguayo y tenemos que ir generando la diplomacia. Como país vas generando señales, vas haciendo, sacándote cosas de encima… La agenda política china es enorme, va desde extradición hasta temas comerciales y de cooperación”, dice el senador, quien hace hincapié en que este tratado es “quizá el menos relevante” porque se encuadra dentro de “los formatos típicos de los tratados”, pero aun así, puntualiza: “Si había que priorizar el tratamiento de un tratado, a mi entender era priorizable este”. ¿Por qué? “Porque una cosa es decir y otra cosa es hacer”, dice.

Esto se resume en una imagen que el senador Da Silva augura: “Cuando el presidente visite China va a haber una actualización de temas pendientes; la idea, entonces, es que en la agenda Uruguay-China esté todo al día”.

Este puede leerse como uno más entre los tantos tratados de extradición que tiene Uruguay, o como la herramienta para que no se repita una historia como la de Hilda Provenzano, o como un asunto pendiente —ahora casi culminado— para tener todo en orden de cara al TLC. Y también, como todo eso junto.