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Ambiente y LUC: interés general vs. interés particular

De aprobarse los dos últimos artículos, el consentimiento del propietario será necesario para que un territorio se declare área protegida, lo que desató posturas contrarias entre los actores.

Postal: para los pobladores, todos los ranchos son parte del paisaje cultural que Uruguay vende al mundo. Foto: R. Figueredo
Cabo Polonio es una de las 17 áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Foto: R. Figueredo

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La discusión que divide al oficialismo de los ambientalistas, opositores y parte de la coalición tiene números: 501 y 502. Esos son los dos artículos finales del último borrador de la Ley de Urgente Consideración (LUC), que está siendo estudiado por el Senado, y que propone modificaciones a la legislación actual sobre las áreas protegidas.

Pero además, hay un apartado de la ley dedicado a la creación de un Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, donde irá a parar buena parte del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma). El ambiente, un tema tan atractivo para las generaciones más jóvenes y repetido hasta el cansancio en campaña, puede llegar a tener un ministerio propio. A priori, nadie se opone a esa idea. Pero sí hay tensión respecto a los artículos sobre las áreas protegidas, que tomaron por sorpresa tanto a los detractores como a los defensores de lo que el texto propone, ya que no se había hecho mención al tema en el borrador anterior.

En concreto, hoy no es necesario contar con el consentimiento del propietario para que un territorio que el Estado quiera proteger ingrese al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) de la Dinama. Esto es así desde que se aprobó la ley de presupuesto del primer período de gobierno del Frente Amplio. La ley que creó el SNAP existía desde el año 2000 —aunque se reglamentó en febrero de 2005—, pero estaba redactada con un inciso que tenía en consideración el consentimiento del propietario para que un área ingresara al sistema. Ese mismo inciso que el Frente Amplio eliminó es el que el Poder Ejecutivo quiere volver a escribir, sin quitar la posibilidad de expropiar el territorio ante la eventual negativa del propietario.

En total, Uruguay tiene 17 áreas integradas al SNAP (334.125 hectáreas, que equivalen a un 1,05% del territorio). El sistema, a grandes rasgos, pretende cuidar los paisajes, los ecosistemas y las especies, y “conciliar el cuidado del ambiente con el desarrollo económico y social del país”. Esto implica que en los planes de manejo de cada territorio haya restricciones sobre qué se puede hacer en el área, de manera que la protección del ecosistema sea efectiva.

En las áreas se puede seguir viviendo y produciendo, pero con condiciones. En algunos casos, como el del paisaje protegido Quebrada de los Cuervos en Treinta y Tres, se restringen plantaciones forestales o actividades mineras. Por otro lado, sobre las dunas móviles del Cabo Polonio, se limita cualquier tipo de acción.

“Si le hubiéramos pedido consentimiento al propietario, nos habría dicho que no. Nadie va a querer tener ese tipo de limitaciones”, señala el exdirector de la Dinama Alejandro Nario, en referencia a Cabo Polonio, que ingresó al SNAP en 2009 y cuyo plan de manejo de 2018 abrió batallas legales entre el Estado y los propietarios. Nario considera que “iniciar un sistema de expropiación (en Cabo Polonio) hubiera sido imposible, por temas económicos y por el proceso judicial” que acarrearía. “En términos prácticos, se está imposibilitando que a futuro existan nuevas áreas protegidas con esta lógica”, agrega el exjerarca en referencia a los nuevos artículos de la LUC.

En el mismo sentido se expresa el biólogo Eduardo Gudynas, que asegura que “se complicaría enormemente la gestión de una política en áreas naturales protegidas, a tal punto que se volvería muy difícil seguir sumando nuevas áreas”.

Sin embargo, el biólogo hace otra observación: “Podés tener resuelto el tema del control de los predios privados, pero la biodiversidad puede desvanecerse por otras razones que no están contempladas en la LUC. Uno puede tener un área protegida en parte privada muy exitosa desde el punto de vista formal, pero si las aguas que recibe están contaminadas, la biodiversidad local no va a sobrevivir”, dice el especialista.

Y por otro lado están las ONG ambientalistas, que no tardaron en tomar postura. La Asociación de Guardaparques enviará una nota al Parlamento exponiendo los motivos por los que esa organización y unas 15 más están en contra de los artículos. También se manifestó la organización Vida Silvestre, que en un comunicado invoca el artículo 47 de la Constitución, que consagra la protección del medio ambiente como un asunto de “interés general”. Esto, según interpretan, “habilita al legislador a establecer límites y, si es necesario, sacrificios sobre intereses particulares”.

Foto: Leonardo Mainé
Foto: Leonardo Mainé

La palabra sagrada.

Pero a la Constitución también remiten quienes defienden el consentimiento de los propietarios. Entre ellos está el nuevo director de Medio Ambiente, Eduardo Andrés, quien todavía no se apresura a hacer un juicio definitivo sobre los artículos que modificarían el accionar de una de sus competencias.

“En principio yo no te diría que estoy en contra de forma frontal”, señala Andrés, que considera la eventual modificación de la ley como una postura que “no es radical”, ya que contempla el consentimiento del dueño de la tierra pero también mantiene la posibilidad de la expropiación.
“Por más que uno piense que es un derecho de todos, la propiedad de la tierra está defendida por la Constitución, entonces hay que tenerla en cuenta”, dice, y puntualiza que “más del 95% del territorio uruguayo es propiedad privada”.

Pero además, el nuevo director se pregunta, marcando siempre una división entre su opinión y la que puedan tener los demás integrantes de la Dinama, cuál es la capacidad real del Estado de conservar las áreas. “Decidir que las queremos tener incluidas en una lista de áreas porque decimos que vamos a representar algunos relictos de diferentes expresiones florísticas o de paisajes, no quiere decir que las estemos conservando”, señala.

Y como en casi toda dificultad de gestión, la raíz del problema es la misma: el presupuesto. Para Andrés, conservar las áreas tiene un costo humano y económico “muy importante”, y los presupuestos para ello “no son ajustados al tamaño de lo que queremos hacer”, dice.

No obstante, aunque no alcance para metas ambiciosas, Andrés reconoce que el presupuesto “no es a la baja”. Según datos del SNAP de setiembre del año pasado, anualmente se destinan 2,75 millones de dólares al sistema. El 80% proviene de entidades públicas, menos del 10% ingresa de cooperación internacional y el resto es por generación propia.

En definitiva, el director opta por ser paciente “y ver qué pasa en el Legislativo”. Pero agrega, cauteloso: “No quiere decir que nos quedemos cruzados de brazos, quizá podamos tener alguna presencia de algunos pensamientos”.

Por otro lado, Miguel Helou, gerente general de la Sociedad de Productores Forestales (SPF), sostiene: “Lo que hacen esos artículos es restablecer y poner en blanco y negro algo que ya está consagrado en lo más alto de nuestro orden jurídico, y nos parece totalmente correcto que así sea”.

La SPF fue uno de los principales opositores al proyecto de ampliación del área protegida Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal en Treinta y Tres, que se transformó en decreto en febrero de este año por el expresidente Tabaré Vázquez. Según cuenta Helou, la sociedad recibió “con grata sorpresa” que se hubieran incluido los artículos 501 y 502 en la LUC.

En relación a la Quebrada de los Cuervos, Helou sostiene que no hubo “criterios claros” ni se notificó “como es debido en la norma” a los dueños de las tierras comprendidas en la ampliación (unos 171 padrones). Por eso, una vez que el decreto fue emitido, varios productores del área iniciaron reclamos mediante representantes legales. Ahora están a la espera de la resolución del órgano emisor de la disposición, que es nada menos que el Poder Ejecutivo.

El gerente sostiene, además, que los nuevos artículos reafirman como ley lo que ya está en la Constitución sobre la propiedad privada, que “de alguna manera, en algún espacio en la normativa existente sobre el tema áreas protegidas, había quedado en tela de juicio”.

Otro de los fervientes opositores a la ampliación del área fue la misma Intendencia de Treinta y Tres. Su secretario general, Ramón da Silva, sostuvo en su momento que el decreto era “terrorismo de Estado” por haberse emitido sin preguntar al gobierno electo de ese momento.

Consultado para este informe, el secretario señaló que espera que el decreto se revierta. De esa manera, dice da Silva, se podrá “equilibrar la protección de ecosistemas y la producción de nuestro sistema agropecuario”. Además, asegura que los nuevos artículos “reflejan el espíritu constitucional del respeto a la propiedad privada”.

Nario, por su parte, dice que una de las cosas que aprendió al frente de la Dinama es que “cuando uno avanza en temas ambientales avanza tocando intereses económicos”, y sostiene que “si alguien tiene un interés particular, no le va a gustar (que declaren un área protegida en sus tierras), pero uno tiene que pensar como país”.

Y como ejemplo de “la importancia de proteger los ecosistemas” más allá de los intereses particulares, menciona algo que al fin parecía lejano: el coronavirus. Según el exdirector de la Dinama, “la defunción del ecosistema hace que animales silvestres entren en contacto con seres humanos, y las enfermedades que se transmitían dentro de esos ecosistemas terminan saltando para afuera”, asegura.

TÉCNICO

Nueva autoridad en Medio Ambiente

El biólogo Eduardo Andrés ya trabajaba en la Dinama. De hecho, se desempeña allí desde los inicios de la dirección y formó parte de lo que él llama el “primordio” de la Dinama: la Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento (Dinasa). Allí hacía control de impacto y estudio de playas, una suerte de preludio al estudio ambiental. En los 90 participó en la confección de la propuesta del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Mvotma) y formó parte del mismo a partir de ese momento. Si bien es cauto al referirse a los artículos de la LUC sobre ambiente, ya sea sobre la creación misma del nuevo ministerio como de los artículos 501 y 502, no vacila en responder qué será lo prioritario en su gestión: el agua. “Detrás del agua está todo el resto de la protección de ecosistemas y ambientes. No queda nada que no esté integrado al agua”, dice. Ahora, Andrés cuenta que se está trabajando en la estrategia de la planificación que elaboró con los funcionarios del ministerio respecto a la conservación de los recursos. En particular, repite, del agua. Afirma que va a continuar con el mismo esquema de trabajo que se venía haciendo en la cuenca del río Santa Lucía, “aumentando la presencia del ministerio en todo el territorio que lo conforma”. También se continuará en el río Negro, donde “siempre hubo información pero no tan precisa”, dice. En cuanto a UPM, tras analizar en detalle lo presentado por la empresa y lo que Dinama le exigió en todo el proceso para asegurar la viabilidad ambiental, Andrés afirma que no habría una alteración en la calidad del agua del río, siempre y cuando la empresa cumpla con las exigencias. “La Dinama está preparada para controlar y está todo el presupuesto y el equipo para hacerlo. Eso nos da confianza”, asegura.

¿Uruguay natural?

Para 2020 se esperaba que Uruguay tuviera al menos un 17% del territorio y un 10% de las zonas marinas y costeras dentro del SNAP. O al menos esa fue la meta trazada por el país en 2010, en el Convenio de Diversidad Biológica de Naciones Unidas. Entonces, ¿por qué las áreas protegidas apenas superan el 1%?

No hay una sola respuesta. Para Gudynas, hay una limitante histórica. El biólogo señala que casi todo el territorio del país fue modificado desde el siglo XIX, a diferencia de otros países de América Latina. Por otro lado, sostiene que lo ambiental nunca estuvo en primer lugar: “Las disciplinas encargadas de ecología y conservación no han recibido el apoyo necesario del sistema de producción de conocimiento científico del Uruguay”, sentencia.

Un tercer factor, dice el biólogo, es la mirada cortoplacista del sector empresarial al concebir la protección ambiental como sinónimo de pérdidas de puestos de trabajo. Y señala que esta mirada “ha sido acompañada también por el movimiento sindical”. Según Gudynas, la evidencia internacional muestra que para tener acceso a mercados para poder ofrecer, por ejemplo, agroalimentos, “es necesario cumplir con condiciones para que esos alimentos no estén contaminados, y así sostener corrientes exportadoras”. Esto, además del control del cumplimiento de las medidas ambientales, “implica generar puestos de trabajo”, dice.

Por otro lado, Nario plantea: “Hay que entender qué es el Uruguay. Una gran pradera. No estamos hablando de Costa Rica que tiene miles de hectáreas de selva o bosque nativo”.

Frente a este panorama, aquel compromiso del 17% se ve lejano, por no decir imposible.

Para el extitular de Dinama, “el gran salto” de las áreas protegidas debe ser hacia el espacio marino: las islas fiscales del Río Uruguay y el Río Negro, “y sin dudas los ecosistemas marinos de más profundidad”. Su idea al frente de Medio Ambiente era seguir avanzando en ese sentido. Aunque en ese caso, no habría que pedir permiso a ningún propietario.

parlamento

Coalición dividida; Partido Ecologista duda

César Vega, único representante en el Parlamento del Partido Ecologista Radical Intransigente, dijo a El País que “por el momento”, está en contra de los artículos 501 y 502 de la LUC. Sin embargo, comentó que el Partido Nacional le solicitó una reunión “para ver qué tipo de redacción se le puede dar”. Vega se reunirá a principios de semana con dos abogadas del partido, especialistas en cuestiones ambientales, para asesorarse y considerar la posibilidad de volver a redactar los artículos. Pero su postura quedará definida “a mediados de semana”, dijo. Por otro lado, senadores del Partido Colorado y de Cabildo Abierto manifestaron dudas respecto a los artículos en diálogo con La Diaria, mientras que Iván Posada, diputado del Partido Independiente, se posicionó en contra.

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