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Las Empresas Públicas

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IGNACIO MUNYO
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El anteproyecto de ley de urgente consideración (LUC) plantea una serie de reformas relevantes para las Empresas Públicas.

Se habla mucho sobre los riesgos de la introducción de competencia en el mercado de combustibles y poco del fortalecimiento de las unidades reguladoras o de las mejoras en el gobierno corporativo de las sociedades anónimas propiedad de los entes autónomos o servicios descentralizados -conocidas como empresas satélites. Sin embargo, son todos cambios relevantes que se deben analizar en profundidad y sin prejuicios ideológicos.

La LUC no desconoce la complejidad que implica la apertura del mercado de combustibles. Está previsto que el mecanismo de implementación de la libre importación sea analizado en profundidad por el Poder Ejecutivo. Para evitar efectos no deseados es clave aumentar las potestades de la Ursea en la fijación de tarifas, tal como se establece en la LUC.

El precio determinado por la Ursea para los combustibles debe basarse a criterios objetivos sobre el costo de producirlos. No debe incluir los subsidios responsables de que el precio de los combustibles sea en Uruguay, en promedio, un 30% superior al resto de los países de la región.

Recientemente, Ceres presentó cálculos que muestran que menos del 15% del precio de un litro de gasoil se explica por los costos de la refinería de La Teja. El margen de distribución del combustible es mayor que en otros países, casi un 10% del precio responde al fideicomiso del boleto, un 5% al subsidio al biodiesel (ALUR) y otro tanto al precio tarifado de las garrafas de supergas. Si al abrir el mercado no hay una exclusión de estos subsidios, podría ocurrir que los privados que eventualmente compitan con Ancap terminen vendiendo combustible con el sobreprecio de los subsidios y logrando para sí una renta extra.

No se puede ignorar que esos subsidios por algo existen y que muchos de ellos deberán seguir. Si se concluye que son necesarios, los subsidios a los trabajadores del portland de Ancap, a los cañeros, a los pisteros de las estaciones de servicios, a los guardas de ómnibus y a los garraferos tienen que estar explícitos en un rubro de gasto en el Presupuesto Nacional.

Por otra parte, la LUC pone énfasis en el gobierno de las empresas satélites. Esto tiene sentido porque la calidad del gobierno de las empresas públicas (entes autónomos o servicios descentralizados) se puede mejorar con voluntad política. Las leyes y normas ya están, pero no se aplican o no se ejecutan conforme a la voluntad y espíritu que llevó a dictarlas. Desde el Ieem-UM, en un trabajo realizado para Pharos, analizamos en profundidad el asunto.

La normativa vigente prevé que deben quedar claros los objetivos de las empresas públicas -incluyendo los sociales- y las normativas particulares que se le aplican para evitar ambigüedades innecesarias. También, está previsto que cuando compitan con privados exista un marco regulatorio que asegure que no haya distorsiones en el mercado. Que deben contar con los canales adecuados para que el público pueda informarse acerca del impacto del uso de los recursos y sobre sus resultados (que deben ser de mercado porque las actividades con retorno social deberían explicitarse).

Naturalmente, tienen que someterse a una auditoría con estándares internacionales, explicitar todos los riesgos que puedan existir fuera de balance y publicar hechos relevantes. A su vez, tienen vedado realizar actos onerosos de caridad, contribuciones a través de actividades a pérdida, conceder beneficios a empleados o ciudadanos, así como financiar actividades políticas. Finalmente, debe existir autoridad e independencia en el nombramiento y remoción de directores, que deben ser personas de notoria aptitud para asumir las responsabilidades del cargo y deben saber que están obligados a actuar siempre a favor de la empresa.

La ausencia de normas legales sí es relevante en las empresas satélites, que justamente fueron surgiendo ante la necesidad de eludir las rigideces del derecho público. La experiencia mostró que este tipo de institucionalización permite subsidios cruzados instrumentados a través de distribución interna de costos o las transferencias de compras entre empresas públicas y satélites.

Con buen tino, la LUC establece que las empresas satélites deberán tener un campo de actuación que no podrá apartarse de la competencia atribuida a la empresa pública propietaria. A su vez, sus directorios deberán ser integrados por personas de notoria idoneidad técnica y que tendrán que nominar un gerente general responsable por las funciones ejecutivas de la empresa. También, se impulsará a suscribir “un catálogo de buenas prácticas” de gobierno corporativo y a la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario en el mercado de capitales.

Si bien el asunto del ejercicio de la propiedad de las empresas públicas no queda resuelto en la LUC porque incluye aspectos que están en la Constitución de la República, existen mecanismos ad-hoc que pueden ayudar a mejorar la situación actual. La evidencia sugiere que sería conveniente volver a las reuniones regulares de coordinación del Ejecutivo con los presidentes de las empresas públicas.

De hecho, una mesa coordinadora operó en el quinquenio 2005-9 con el fin de compartir infraestructura física, transferir experiencias de gestión, instrumentar planificaciones y controles, y hacer más eficientes las compras del gobierno. En 2010, se dejó de convocar a la mesa coordinadora y decisiones críticas pasaron de la órbita del Poder Ejecutivo a los directorios de las empresas públicas.

En efecto, las reuniones mensuales de coordinación tuvieron impacto positivo y relevante sobre los resultados de gestión de las empresas públicas. Para demostrarlo, tuvimos que desarrollar una estrategia empírica que permitió extraer de los resultados observados aquellos componentes idiosincrásicos del presidente del directorio (formación académica y experiencia) o externos a las empresas (PBI, tipo de cambio, precio petróleo y lluvias) que puedan afectar la gestión. Por detalles metodológicos se puede consultar el artículo publicado en el Journal de la Iberoamerican Academy of Management.

La LUC presenta reformas que implican un claro avance en la gestión de las empresas públicas. Estos cambios legales deberán venir acompañados de la voluntad política para impulsar otros no legales, también críticos para que nuestras empresas puedan ofrecer mejores servicios a precios competitivos.

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