ENTREVISTA AL EX MINISTRO LUIS MOSCA

El ministro de Economía que tuvo que enfrentar reformas similares a las actuales y las precauciones a tener con China

El ex ministro de Economía, Luis Mosca, opinó las medidas para mejorar el gasto público, la inserción internacional, el “tiempo político precioso que el país se está perdiendo” y más.

LUIS MOSCA
Luis mosca, ex ministro de Economía y Finanzas. 

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A falta de dos años para las próximas Elecciones Nacionales, el gobierno continúa trabajando entre el equilibrio entre los objetivos planteados para este quinquenio y las diferentes exigencias que requiere la recuperación de los impactos de la pandemia de COVID-19. Sobre esto, en diálogo con El País, el ex ministro de Economía, Luis Mosca (que estuvo al frente de la cartera en la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti), opinó sobre el impacto de la coyuntura regional en Uruguay, las medidas para mejorar el gasto público, la inserción internacional y el “tiempo político precioso que el país se está perdiendo”. Aquí un resumen de la entrevista.

-En casi dos años de gobierno, ¿se planteó algún tipo de paralelismo con las cuestiones de coyuntura que usted tuvo que vivir como ministro y con lo que sucede hoy?

-Obviamente cada coyuntura va a tener su particularidad. Cuando ingresamos en marzo de 1995, estábamos sintiendo el impacto de la crisis que se dio en México, que se denominó “el tequilazo”, el efecto tequila, que tuvo la peculiaridad de tener un impacto en Argentina y a través de Argentina lo recibimos acá en Uruguay. Lo cual nos obligó a tomar recaudos en el plano fiscal, naturalmente.

Las coyunturas son naturalmente particulares, distintas. El punto en común, es que Uruguay lleva adelante el programa de reformas que controlan sustentos financieros, para que esas reformas puedan llevarse a cabo. En aquellos años teníamos la reforma de la seguridad social, que suponía una merma en los ingresos, en la medida que parte de lo que se volcaba al Banco de Previsión Social (BPS), pasaba a ser volcado en las administradoras de fondos, Teníamos también la reforma en la administración central, queríamos racionalizar la estructura, se hizo un análisis a través de una entidad que se llamaba Cepre (Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado), cada ministerio hacía lo que se llamó la matriz de esencialidad, determinar qué era la estructura razonable que ese ministerio tuviera para sus cometidos esenciales y todos los que fueran secundarios, de alguna forma quedaran de lado. La gente que tuviera en demasía, iba a ser redistribuida como efectivamente ocurrió. Esa reforma se procesó en ese período. En tercer lugar se procesó la reforma de la educación, que también demandaba recursos. Teníamos que atender esas prioridades y no teníamos cómo poder atender otro tipo de requerimientos.

Si uno compara la situación actual, se parte de un déficit alto, que es el que se recibe. Tuvieron instancias muy complicadas, como fue afrontar una pandemia y hoy estamos en una situación de déficit que es complicado e impone ciertas restricciones. Creo que la restricción fiscal es un común denominador de algunos períodos. Solo en circunstancias excepcionales, como las que el país vivió en períodos anteriores. Hubo períodos excepcionales, en donde fue tener la fortuna que no hubieran esas circunstancias. Me acuerdo hasta que se hablaba, bajo el ministerio de (Danilo) Astori, del espacio fiscal, digamos de repartir en virtud del espacio fiscal. Eso fueron circunstancias no comunes en la historia económica de Uruguay.

-Cuando usted ingresó como ministro, también había inestabilidad en Argentina y Brasil ¿se puede comparar aquella situación con la actual?

-Argentina viene con serios problemas económicos desde hace tiempo. Este año particularmente va a crecer un 7%, probablemente. El lío es que no es suficiente. Ha venido cayendo el producto a los últimos años, cayó como un 20% .Una economía cuyo gasto público representa el 45% del Producto Interno Bruto (PIB), es una cuestión muy complicada para solventar por el sector privado. Argentina tiene por delante muchas cosas, han retrocedido mucho y eso impacta.

En el caso de Brasil, creo que de acá no se ha logrado aquilatar todas las reformas que se han hecho en los últimos años, se han hecho reformas muy importantes. ¿Qué es lo que ocurre con Brasil? Ahora lo que hay es que las circunstancias políticas, todo el juicio al presidente (Jair) Bolsonaro, ha generado mucho ruido, Además tuvieron una idea, no del todo feliz a mi modo de verlo. Ellos tienen un límite de gasto marcado por la Constitución, entonces el hecho de querer llevar adelante un programa que implique modificar lo que habían acordado, la regla que se habían comprometido llevar a cabo a través de un texto constitucional, es una cosa complicada. Ellos este año podían aumentar el gasto por el equivalente a 0,3 puntos porcentuales en relación al PIB, pero han decidido complementarlo con un auxilio a la familia y ese programa lleva a que el gasto se incremente al 0,8 puntos del PIB. Entonces eso trae problemas, porque cuando las reglas fiscales son violadas se genera un poco de nerviosismo. Tuvo consecuencias, la bolsa esa resintió; el real se devaluó, entiendo que por encima de lo que indica el nivel de equilibrio de su propio tipo de cambio y tuvieron ese tipo de circunstancias, complementadas con que tuvieron un recrudecimiento de tipo inflacionario.

Lidiar con problemas de Argentina y Brasil, creo que también para Uruguay ya tenemos una experiencia increíble. Cuando ingreso como subsecretario a mediados de los 80, en aquellos años uno ya se ha olvidado, pero en Argentina se hacían planes de estabilización, en Brasil también, volaban por los aires y la inflación llegó a ser hasta de cuatro dígitos, eran cifras realmente siderales. Todo ese tipo de tormentas las tuvimos que enfrentar. La cuestión de la estabilización de nuestras economías es una cosa relativamente reciente. Exitosa en Brasil, exitosa en Uruguay, aún pendiente en Argentina que mantiene una inflación por encima de 50% y realmente es muy difícil que puedan bajarla con el panorama que tienen por delante, porque ellos tienen tarifas congeladas, un tipo de cambio oficial que se mueve hasta ahora a un ritmo del 1% mensual y es evidente que tienen que ajustar, no funciona un país con una brecha cambiaria del 100% entre el tipo de cambio oficial y el paralelo.

Lo que ha traído aparejado es un abaratamiento muy grande de la economía y de esto se va a salir en Argentina, con una inflación lamentablemente muy alta, lo que va a traer más problemas, porque genera más pobreza. Argentina tiene un nivel de pobreza muy alto, arriba de 45% según las propias estadísticas oficiales. A nosotros nos plantea problemas, con ellos tenemos un vínculo muy fuerte, alguien lo dijo en otros términos, hay bienes no transables con Argentina. El uruguayo va por los puentes o va a hacer turismo de compra claro, ahora la necesidad de tener un PCR (para entrar) actuó de alguna forma como un correctivo de una circunstancia que en otras condiciones hubiese sido más difícil de administrar para nosotros.

-¿Cómo se enfrenta esta situación?
-Desde el punto de vista de Uruguay, hay muy pocas cosas para hacer. Creo que lo que se intentó hacer dando algunas facilidades para el comercio de frontera, se ha dicho desde los comerciantes que es insuficiente, pero no hay mucha cosa más para hacer. Argentina va a ir acomodando su tipo de cambio real. Lamentablemente para ellos va a ser una experiencia dolorosa, porque supone niveles inflacionarios muy altos y supone resentir los ingresos de las familias, hasta que se vuelve a recomponer un equilibrio.

-En relación a Uruguay tanto en su período como en el actual, se encuentra el objetivo de gastar el gasto público, ¿cómo se enfrenta dentro de la actual coyuntura?

-Cada gobierno enfrenta la circunstancia de su momento y trata de salvaguardar el financiamiento para las prioridades que tiene marcadas. Lamentablemente esta administración tiene que enfrentar un gasto importante para hacer frente a los efectos de la pandemia. Tenían proyectado para este año, según marcaba el presupuesto, un gasto del orden de US$ 900 millones. Leí, viendo el resultado fiscal al mes de septiembre, que ya se llevan gastado en lo que va del año arriba de          US$ 1.000 millones, o sea, eso impone de alguna forma una restricción. El ministerio intenta que las cuentas fiscales vayan en línea y tratando de converger hacia aquel nivel que permitan que el nivel de endeudamiento sea sustentable. Hay un nivel de déficit que anda, para mí, en el entorno de 2,2% en relación al PIB, que sería la meta planteada por el gobierno, en virtud de la cual la relación de endeudamiento del sector público, con respecto al PIB, se mantiene estable, que esa es su aspiración.

Ahora, el déficit global está en 5% del PIB. Claro, si uno hace la cuenta por el lado del déficit estructural, esto es quitando esos gastos excepcionales como son los vinculados a la pandemia y ajustándolo de acuerdo a las variaciones económicas, probablemente ese déficit sea inferior, sea del orden de 3,4% o 3,5% del PIB. Todo esto plantea un desafío en el plano fiscal. Entonces, se trata de reordenar las cuentas, al interior de la administración, para hacer frente a esas circunstancias excepcionales que hasta ahora creo que ha venido cumpliéndose razonablemente bien.

--¿Qué medidas se deben tomar para reducir el gasto?

-Cuando uno habla de ciertas reformas, yo creo que el menú todos lo que conocemos. El mejoramiento de las tarifas, lo que supone mejoras administrativas en las empresas de Estado, etc. En todas esas áreas creo que están haciendo cosas más allá de las restricciones que tienen. Por poner un ejemplo, el famoso “factor X” (de sobrecostos en combustibles) en Ancap es algo que incuestionablemente impone una restricción. Entonces, ir desbrozando esas restricciones, tomando medidas para que el área de producción de cemento de Ancap pueda estar asociada con privados, tomando medidas para que ALUR pueda producir con un precio razonable competitivo, son cosas que llevan su tiempo. Del mismo modo, uno puede seguir hablando de los servicios logísticos, de todo lo que implica abatimiento de costos para el sector privado o, lo que es lo mismo, mejoría de la competitividad.

Lo que he planteado en la Academia Nacional de Economía, tratamos de ver qué tipo de acciones son posibles llevar a cabo, o mantener, teniendo en cuenta de que aún restan tres años de administración. El último año ya se sabe que el propio ciclo electoral impone por sí mismo una restricción. O sea que tuvimos la pandemia y el período propiamente para llevar a cabo cierto tipo de acciones, es bastante menor que en otros casos. Además, afectado por otra razón por el referéndum por la Ley de Urgente Consideración (LUC). Veo que hay un tiempo político precioso, que lamentablemente el país se está perdiendo por un debate que nos va a mantener más o menos con una situación congelada hasta el mes de marzo. No hay mucho espacio para avanzar con la reforma de la seguridad social u otras acciones que puedan llevarse en el mejoramiento de la propia administración central. Hay cosas que se podrían implementar y que, en el afán digamos de poder hacer frente a un referéndum muy trascendente, se posponen o se trasladan en el tiempo.

Lo que planteé es que hay un área de las competitividad que es todo lo que tiene que ver con la infraestructura física. Se están haciendo cosas muy buenas a través de las distintas corporaciones que integran la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND). Entonces, que todas esas corporaciones que actúan abajo determinados cánones, que fundamentalmente están regidos por el derecho privado, ha permitido un abatimiento en tiempos y costos, de forma relevante. Es hacia ese lado que me parece que hay cosas importantes para hacer. Se han proyectado las famosas obras de infraestructura en régimen de Participación Público Privada (PPP), esos han sido corregido por los programas nuevos de contratos Crema y los contratos de reparación en mantenimiento y financiación, contratos de tiempo más corto para determinado tipo de obras. Por ese lado de la infraestructura hay bastante para seguir haciendo y, de hecho, ya se está en esa dirección. Digo que hay que rejerarquizar y decir que la CND debería pasar a ser la Agencia Nacional de Infraestructura. Que todo lo que esté por fuera de la construcción de carreteras, se pueda concentrar allí. Es bastante claro y hay números contundentes que muestran cómo por esa vía se produjo un abatimiento de costos relevantes. Me estoy refiriendo a las obras que se han llevado a cabo en la construcción de hospitales, centros educativos para la ANEP. Ya va adquiriendo un expertise, que le va a dar un cariz muy especial a la CND. Esto es seguir avanzando en esa dirección, que no haya todo un contralor previo a través del Tribunal de Cuentas, sino que sea un contralor de todos esos gastos a posteriori de la ejecución. Ahí hay un abatimiento importante en tiempos, en todas las cuestiones propiamente de contratos. Si alguien pone un recurso en una obra de la administración central, puede haber una suspensión desde el mismo. No es el caso en las obras que lleva a cabo la CND, ahí no hay efecto suspensivo.

La CND es un brazo ejecutor, pero fundamentalmente también supervisor de cómo se llevan a cabo las obras. Ahí hay mucho dinero en juego. En el sector público más o menos se invierten el equivalente a 3 puntos del PIB, hay que imaginarse si parte de eso que se ha trasladado a la CND se pudiera efectivizar en todas estas acciones que, insisto, se están llevando adelante. Esto es mantener gradualmente toda esa conversión hacia una Agencia Nacional de Desarrollo.

-Uno de los puntos que también mencionó es que se pueda ejecutar bajo derecho privado, entonces otro de los contralores importantes que se tiene, es cuando se crean los fideicomisos para poder financiar los proyectos, allí se controla el modelo de negocios.

-Exactamente, exactamente. Cualquier emisor en el mercado tiene que tener una calificadora de riesgo que va a disponer de la calificación y va a ser objeto de una supervisión concomitante en medida que ésta vaya avanzando. Porque finalmente se está solicitando fondeo, financiamiento, a privados y en eso ya ha adquirido expertise la CND. Además, tenemos el caso que de 15 peajes que hay en las rutas nacionales, 13 son administrados por la Corporación Vial (que es propiedad de la CND), con el producido de esos peajes se han hecho fideicomisos, con lo cual se ha volcado al sector privado procura de fondo con la garantía, que ese mismo fideicomiso está planteando. Eso va a ser objeto de supervisión.

En la administración central, hay que pensar los precios que se pagan por tarifas de servicios que finalmente pasan a ser hasta componentes impositivos. Todas las tasas y precios en la administración tendrían que ser objeto permanente de revisión. Eso se hizo hace 25 o 30 años y de tanto en tanto es bueno ir hacia un saneamiento. Estimo que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) está en inmejorables condiciones como para recabar dentro de la administración, la información pertinente para actuar sobre eso. Cuando uno habla sobre mejora de la competitividad, todas esas acciones al final del día suman y hacen a los costos de los sectores productivos.

-Últimamente se ha vuelto a hablar de la apertura de diferentes empresas públicas a la bolsa de valores.

-Hay trabajos muy buenos en la Academia de Economía, sobre la gobernanza de las empresas públicas. Hay restricciones del propio rango constitucional, que habría que revisar. La idea que se está planteando desde hace un tiempo, es que una pequeña porción, para empezar, del capital accionario pueda estar siendo volcada a la bolsa de valores. Cuando hablamos de Ancap, hay sociedades que forman parte, que integran al grupo que tiene Ancap como buque insignia. Pensemos en Ducsa. En ese tipo de sociedades pueden pasar a la bolsa, ya están bajo régimen privado. Mencionaba al pasar también la posibilidad de la parte de producción de cementos asociadas con el capital privado y, llegado el caso, extenderlo al sector privado. Yo no veo nada de soberanía nacional dentro de una bolsa de pórtland, en consecuencia no creo que estemos jugando con valores de alto vuelo. Cuanto antes podamos salir de eso, mejor.

​En relación ALUR, se fijaban los precios de lo que producía, de acuerdo a paramétricas de costos que tenía que respetar. Eso violenta toda lógica económica. Ahí lo que hay que establecer son los precios a los que se pueda acceder la materia prima o inclusive el producto terminado, los precios de referencia de paridad de importación,. Esos son los precios a los que hay que llegar, si es que se justifica mantener en pie todo el sistema. En eso sé que se está trabajando. Eso está claro en el acuerdo con los productores de caña de azúcar, en el norte para llegar a un arreglo. También se está revisando toda la cuestión del biodiesel, que eso es una cuestión más chica en términos de gente que ocupa y en las consecuencias que puede tener cambios en esa dirección.

El acuerdo al que se debe apuntar

--Ha mencionado que se debe aprovechar este momento del Mercosur, para buscar otros acuerdos como el Cptpp 11, además del Tratado de Libre Comercio con China.

-Soy un firme y convencido defensor de la conveniencia del Acuerdo Transpacífico (Cptpp 11), creo que es el GATT moderno, realmente. Ahí hay 30 capítulos que, sin duda, es el más alto estándar en materia de acuerdos comerciales que rigen hoy en el mundo. Cuando uno ve que hay 11 miembros que lo integran, que estamos hablando de 500 millones de personas involucradas, que son prácticamente la séptima parte del PIB de la economía mundial, pero además pensemos en todos los que ya han solicitado su ingreso, entre ellos Reino Unido, además de Corea, Filipinas, etc. En la región, ya hay miembros en nuestra región, como miembros plenos están Chile, Perú, México, y la solicitud de ingreso de Colombia y la de Costa Rica. Esto va a ir avanzando y, no sabría decir el plazo ni el tiempo, pero estoy convencido de que Brasil va a solicitar su ingreso, más pronto que tarde . Ahí no hay que discutir términos de referencia con nadie, están implícitos en el momento que se decida o se solicite la adhesión al acuerdo, después lo que hay son anexos, que respetan los tiempos de cada uno de los países a los efectos de ajustarse cabalmente a todo lo que el acuerdo está planteando. Vamos a decir más claro, a lo criollo, es una zona de libre comercio y de inversión también. Para llegar a la desgravación total, hay todo un proceso, hay excepciones no solo de producto, sino también de sectores. Lo vimos en el Mercosur y también lo vimos en el arreglo Mercosur-Unión Europea, que lamentablemente ha quedado trunco por las razones que todos conocemos.

​También hay otro tipo de secciones, porque hay capítulos, cuando digo que tiene el más alto estándar en términos de acuerdo, como les llaman ahora, de nueva generación. mega entendimientos, mega acuerdos, hay referencias a la participación del Estado. Nosotros tenemos monopolios estatales, algunos de ellos establecidos hasta en nuestra Constitución. Ahora, en el sudeste asiático hay varios países que tienen tradición de participación del Estado de servicios públicos y de brindar esos servicios al régimen de monopolio. Es el caso de Vietnam, de Malasia, etc. Por tanto, esos países lograron cierto tipo de excepciones que se incorporan a los anexos del entendimiento, siempre es posible hacerlo.

Mi punto es, hay una cuestión de orden geopolítico que nos está marcando cierta bipolaridad en el mundo moderno. en el enfrentamiento Estados Unidos - China. En términos económicos estamos habituados los economistas, a pensar en la ganancias que se obtienen por los acuerdos comerciales tipo TLC. Un ganar - ganar. En términos geopolíticos estratégicos, la cosa es bastante más parecida a sumar ceros. Si hay dos potencias enfrentadas, generalmente lo que gana una es a expensas del deterioro o pérdida de poder de la otra. El problema entre China y Estados Unidos, empezó siendo una contienda comercial, los aranceles que se imponían, las cuotas. De ahí derivó al terreno tecnológico, una gran puja por el 5G, porque China ya no es productor, digamos de bienes como vestimentas, calzado u otro. También apunta a los servicios y apunta al máximo nivel de bienes con incorporación de tecnología, en comunicaciones, en computación, entre otros. Ese enfrentamiento que pasó a ser de otro rango tecnológico, derivó luego en un enfrentamiento geopolítico. ¿Qué acuerdo comercial importante se ha registrado desde que el señor (Joe) Biden asumió la presidencia? Ninguno. Sin embargo, se han hecho acuerdo con países tratando de resguardarse de los avances de China.

El país asiático ha tenido problemas con Taiwán, ha tenido problemas en la región del Himalaya, con India, ha tenido problemas con Japón, con Hong Kong, ha tenido algunos problemas con Australia. Resulta ser que entonces una ve que hay nuevas pequeñas OTAN, que en su momento era en búsqueda de mecanismos de defensa para ser frente en aquella época a la Unión Soviética. Ahora tenemos por un lado un acuerdo que integran Australia, Reino Unido y Estados Unidos. Por otro lado tenemos también con Japón y con India. Esos son los acuerdos que están llevándose adelante. Es una situación especial la que estamos viviendo. Entonces creo que no es el mejor primer acuerdo para Uruguay, a mí me hubiera gustado que fuera otro, pero las cosas son como son. Estamos en tratativas con China y adelante con estas tratativas. Pero no nos cerremos a tener tratativas de otro orden. La adhesión al Cptpp 11, me parece que está ahí, es fácil ya hacer una manifestación de interés y esperar a ser convocados. Análisis que se hagan, para ver las derivaciones que puedan tener hacia nuestros sectores productivos un acuerdo con China, no van a ser muy distintos de los que pueda hacer con Cptpp 11. Aparte de la ventaja que mencionaba, de diluir políticamente nuestro entendimiento con China, nos va a permitir abrir aún más los márgenes de opción en términos de acuerdo. No es que haya que duplicarse el trabajo, acá no va a haber términos de referencia, acá va a haber un grupo que va a tener que estudiar los 30 capítulos que conforman hoy ese acuerdo y va tener que definir cuáles son los puntos claves para ir al anexo, a pedir las excepciones en los distintas áreas donde se justifique.

Además, a este acuerdo le dio un gran impulso Estados Unidos, con el presidente (Barack) Obama, que entendió que este acuerdo era la mejor forma de contrarrestar el poder creciente de China. Es como una ironía de la vida porque Estados Unidos se retira en el 2017 y este año solicita formalmente su ingreso la República Popular de China. No sé lo que va a poder demorar también, pero Estados Unidos seguramente en algún momento de esta administración va a solicitar su ingreso. Tengo mis dudas de que sea posible que China ingrese, pero eso es por otras consideraciones. Por ejemplo, hay un capítulo que habla de la libertad sindical, del derecho de huelga y la libertad de los trabajadores para la sociedad. Ahí China, en tema sindical, es un tema que pone signo de interrogación. Hay cuestiones que tienen sus bemoles.

-Estos bemoles ¿deben considerarse a la hora de negociar el TLC con China?

-Por parte de Uruguay no, no creo que tenga que considerar ese tipo de cosas. Está muy claro que Uruguay con la estructura y con la capacidad de producción que tiene, cosquillea a lo que es la demanda de China. Uno mira por ejemplo lácteos que empezaron a comprar. Bueno, ya están arriba de US$ 100 millones. Carne se han llevado lo que han podido, porque hay déficit de proteína. En el mundo hay déficit de proteínas. Pensemos en la soja. Es decir, desde todo punto de vista de lo que el país produce, China no tiene ningún problema en llevar. Ahora ¿cuál es la contraparte de eso? Ese es el punto relevante para Uruguay. Ahí sí pueden tener, si ellos demandan algunos servicios que puedan tener impacto en la región y generar alguna fricción en esta cuestión geopolítica de enfrentamiento, habrá que analizarlo. Vamos a no adelantarnos, vendrá la propuesta y vendrá la contrapropuesta de China. Por poner un ejemplo ¿demandará el uso de 5G? Por poner otro caso ¿estaremos ante una demanda de una base en aguas uruguayas para reabastecimiento de la flota pesquera de China? Cosas de esa índole, pueden tener derivaciones. Habrá que ver qué cosas pueden aparecer.

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