Presupuesto

En el próximo período de gobierno están dadas las condiciones para comenzar a desterrar una práctica que lleva décadas en Uruguay: la lógica de debatir “cuánto más” se le asigna en recursos a un área determinada del Estado y pasar a armar el Presupuesto desde cero.

En Uruguay —y en varios países— al comenzar un gobierno y elaborar el Presupuesto no se discute cuánto ni en qué se gasta, si no que se discute cuánto más se va a gastar o qué programa nuevo va a aparecer.

Los cuatro partidos con mayor porcentaje de voto en las encuestas de cara a octubre (Frente Amplio, Partido Nacional, Partido Colorado y Cabildo Abierto) coinciden en un aspecto para el manejo del gasto en el próximo período: el Presupuesto Base Cero.

“Como alternativa a la lógica incremental del presupuesto vigente en nuestro país, planteamos la lógica del Presupuesto Base Cero”, señala el programa del candidato colorado, Ernesto Talvi. “A raíz de este ejercicio, se identifican alternativas para realizar estas actividades con su correspondiente plan de gasto, que incluye los resultados esperados, los recursos requeridos en unidades físicas y el costo asociado a su implementación. Asimismo, se detectan ineficiencias y solapamientos en los cometidos de las unidades ejecutoras con mayor facilidad”, explica.

El programa del candidato colorado señala que “atendiendo a las dificultades que implica, empezaremos por introducir el Presupuesto Base Cero para incisos o unidades ejecutoras en donde exista evidencia de que los programas vigentes no están logrando los fines planteados o que representen una parte significativa del presupuesto global”.

En el Partido Nacional ven en forma positiva la posibilidad de implementar una estrategia de ese tipo, si bien el programa de gobierno no es tan explícito como el de Talvi.

“Además de estudiar cómo gastar, es importante estudiar en qué se debe gastar. La eficiencia asignativa se refiere a la asignación de los recursos del presupuesto en los distintos programas de gobierno. Se propone estudiar la composición del gasto público de manera de dar el mejor destino a lo recaudado”, indica el programa nacionalista.

En el Frente Amplio también ven que están las condiciones para ir en esa línea. El actual jefe de Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía e integrante del equipo asesor en economía de Daniel Martínez, Christian Daude se mostró afín a ello.

Hay que “pasar de una discusión de que siempre es un Presupuesto incremental, cada uno parte de lo que tiene y después discute cuánto adicional obtenés, si no más bien pensar en redistribuir parte del Presupuesto, buscar economías”, afirmó en entrevista con El País (de la que un resumen se publicó el pasado 14 de septiembre).

“Presupuesto base 0 podría ser. No creo que sea fácil hacer uno de esos ejercicios completo, pero sí se puede pensaren un ejercicio en el cual hay una parte que la voy a reasignar”, afirmó Daude.

En tanto, Enrique Pees Boz, asesor económico del candidato de Cabildo Abierto Guido Manini Ríos también se pronunció en esa línea. La “disciplina fiscal debe considerar desde la mencionada regla fiscal, los fondos de estabilización y la incorporación de un esquema presupuestal de Presupuesto Base Cero”, dijo Pees Boz en entrevista con el semanario La Mañana.

El Presupuesto Base Cero “es una metodología de presupuestación que busca construir desde cero un presupuesto, de manera que se elimine todo el gasto obsoleto de una organización y se conserven únicamente los conceptos relevantes para cumplir sus objetivos. El proceso inicia al dividir una organización en unidades de decisión. Los responsables de cada unidad preparan una descripción y evaluación detallada de todas sus actividades. Asimismo, se identifican alternativas para llevar a cabo dichas actividades, así como un plan de gasto para cada una de las alternativas”, explica el informe Reingeniería del Presupuesto de Egresos de la Federación en México del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La información, dice el BID, “se utiliza para crear al menos tres paquetes de decisión para cada unidad. Cada paquete de decisión presenta una descripción detallada de las actividades que implica, los resultados esperados, los recursos requeridos en unidades físicas y el costo asociado a su implementación. Los paquetes de decisión se presentan a los responsables de la gestión presupuestal, quienes jerarquizan todos los paquetes en orden de relevancia respecto de los objetivos de la organización. Este ejercicio se lleva a cabo en función de la relevancia de cada unidad de decisión teniendo la opción de eliminarla por completo”.

La nueva versión del Prespuesto Base Cero en el sector público comprende dos tipos de enfoques, según el BID. Bajo el primero, "se busca determinar si los conceptos de gasto que se están presupuestando son razonables, dados los resultados que se esperan a cuenta de dichos insumos. Este enfoque incrementa la transparencia, pues exige una justificación detallada de por qué se está presupuestando determinada línea del gasto en términos de resultados específicos".

En tanto, bajo el segundo enfoque, "se presenta a los responsables de las finanzas públicas alternativas para la oferta de servicios públicos con diferentes niveles de servicios y costos. Se busca propiciar el debate sobre el nivel de gasto que debe asignarse a un servicio determinado, la prioridad en términos de los objetivos del gobierno y el nivel de servicio y calidad bajo el cual debería ofrecerse a la ciudadanía", explicó el informe.

El BID utiliza el caso mexicano como ejemplo de un Presupuesto Base Cero “moderno”. Tras implementarlo entre 2015 y 2016, en México en 2017, “el gasto público federal registró una disminución de 9%, la mayor desde 1991. Parte de esta contracción real del gasto se debe a presiones inflacionarias no esperadas que redujeron el crecimiento real del gasto federal” pero “aun considerando este efecto, se aprecia una disminución considerable del gasto público”, concluyó.

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La integrante de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía, Ana Inés Morató define a la tensión en el armado del Presupuesto como “entre los guardianes del tesoro y los guardianes de los programas”. La lógica es cuánto más voy a obtener por este programa presupuestal y no se discute si tuvo o no los resultados esperados.

Romper con la lógica de “chacras” es difícil. Por eso, en el caso de Uruguay hay que hacerlo sectorialmente y comenzar con los sectores grandes:seguridad, salud, entre otros. Se le pide a cada unidad que haga un estudio de lo que gasta, cómo lo gasta y qué necesita y que contenga los resultados esperados.

Pero, eso solo no es suficiente y para que tenga un resultado efectivo en hacer más eficiente el gasto, se debe complementar con una regla fiscal y un sistema de pre-inversión pública.

También se debe salir de los presupuestos para cinco años y pasar a hacerlos para tres años. Eso reduce el margen de error en las proyecciones de ingresos del Estado y por ende no comprometer gastos sin recursos. En tanto, el Presupuesto Base Cero se revisa cada 10 años.