INFORME

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Cada vez que paga un impuesto, podría estar abonando más en realidad. ¿Por qué? Porque la mayor parte de los impuestos incluyen exoneraciones, tratamientos diferenciales, tasas reducidas o deducciones ya sea porque se crearon así o porque se han instrumentado diferentes beneficios fiscales.

“El efecto de esta práctica podría verse como similar al de otorgar una ayuda por medio de una partida de gasto público. Por esta característica, a la pérdida de recaudación resultante se la denomina Gasto Tributario (GT)”, señala el informe anexo a la Rendición de Cuentas “Estimación del gasto tributario en Uruguay 2017-2020” elaborado por la Dirección General Impositiva (DGI).

“El GT será la pérdida de recaudación resultante de esa excepción y lo definiremos como la ausencia o pérdida de recaudación potencial, resultante de un tratamiento impositivo diferente o excepcional de aquel previsto en la estructura normal de un impuesto o de un sistema tributario de referencia”, explica el reporte.

“Conocer el monto del mismo, así como la distribución social, sectorial y espacial de los beneficiarios, es un elemento indispensable para una mejor evaluación de las políticas implementadas a través de estos mecanismos”, añade.

El informe explicó que “igualmente se reconoce que algunas excepciones de tributación establecidas en la propia ley pueden formar parte de una estructura normal del impuesto y, por consiguiente, no integran el GT. Podemos citar aquí el caso de las exportaciones en el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Si bien la norma establece que no estarán gravadas las exportaciones de bienes y de ciertos servicios, se admite que estas excepciones forman parte de la estructura normal del tributo ya que al aplicar esa excepción se logra que el impuesto no intervenga en los precios relativos de los bienes que se intercambian internacionalmente”.

Agrega que “para los impuestos generales al consumo, como el IVA, la referencia es gravar todos los bienes y servicios con una tasa uniforme. Al analizar los impuestos sobre la renta, determinar el impuesto normal es más complejo, ya que se debe acordar sobre lo que se entiende por renta gravada, sobre si la progresividad en las alícuotas pertenece o no a la referencia, si las deducciones forman parte del impuesto normal, etc.”.

Según la DGI, “la cuantificación ítem a ítem del GT mostrada en este informe, si bien se define como la pérdida de recaudación resultante de un tratamiento impositivo diferencial, no necesariamente es equivalente al ingreso que se obtendría en caso de eliminar la excepción que da lugar al GT. El monto recuperable de recaudación dependerá, entre otros factores, de los efectos del cambio impositivo en el comportamiento de los agentes económicos”.

“La identificación y cuantificación del GT que se presenta no implica la realización de juicios de valor acerca de si los mismos cumplen con el objetivo para el que fueron creados, y si son válidos para incentivar una actividad o sector en particular”, aclara.

En 2020 se verificó la menor renuncia de recaudación de los últimos cinco años en relación al tamaño de la economía. Hay que tener en cuenta que en 2020 se dio la mayor caída de la economía desde 2002.

Es que la pérdida de recaudación fue de US$ 3.355,8 millones en 2016 que equivalen a 6,35% del Producto Interno Bruto (PIB), según cálculos de El País (el dato en el informe está en pesos corrientes).

A su vez en 2017 la resignación fiscal fue de US$ 3.885,01 millones que equivalen a 6,52% del PIB.

En 2018 la renuncia fiscal alcanzó a US$ 3.933,32 millones (6,6% del PIB).

En tanto, en 2019 el GT fue de US$ 3.555,09 millones, que equivalen a 6,1% del PIB.

Por su parte, en 2020 la pérdida de recaudación ascendió a US$ 3.129,49 millones, que equivalen al 5,84% del PIB.

Se debe tener en cuenta que en 2020 el efecto tipo de cambio distorsiona la medición en dólares del gasto tributario. Si se mide en pesos corrientes, el GT aumentó 4,92% en 2020 frente a 2019.

Los tributos incluidos en el reporte son: el IVA, el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE), el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto al Patrimonio (IP), el Impuesto Específico Interno (Imesi), el Impuesto a las Rentas de los No Residentes (IRNR) y el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales (ITP).

Por el “alto grado de concentración de la recaudación”, estos tributos acumulan el 99% de la misma, explicó el reporte.

Así como es el principal impuesto que recauda la DGI, el IVA también es el principal en cuanto a gasto tributario o renuncia fiscal. En 2019 por este tributo se resignaron US$ 2.036,9 millones o 3,49% del PIB. La proyección de 2020 indica que fueron US$ 1.698,5 millones (3,17% del PIB).

Esa renuncia fiscal se explicó principalmente por el costo de gravar determinados bienes y servicios a la tasa mínima del 10% en vez de la básica del 22%, las ventas de naftas (que no tienen IVA), los arrendamientos de inmuebles y la prestación de servicios de enseñanza (tanto pública como privada están exoneradas).

Este tributo fue el segundo que más renuncias fiscales acumuló por segundo año consecutivo. El impuesto lo pagan las empresas (si bien hay una parte muy menor de su recaudación que corresponde a personas físicas) y la resignación fiscal fue en 2019 de US$ 677,9 millones (1,16% del PIB). La estimación es que en 2020 la renuncia tributaria fue de US$ 577,4 millones (1,07% del PIB).

Este impuesto fue el tercero que más renuncias fiscales acumuló en 2019 con US$ 533,3 millones o un 0,91% del Producto. El informe estimó que en 2020 el gasto tributario por IRAE alcanzó a US$ 570,9 millones (1,06% del PIB).

Las zonas francas (todas las empresas en esos enclaves no pagan este tributo), la promoción de inversiones (que exonera el tributo total y luego parcialmente durante algunos años) y la exoneración a las pequeñas empresas, son las que explican la pérdida de recaudación.

EN EL IRPF. Por las diferentes deducciones que tiene este tributo, en 2019 el gasto tributario fue de US$ 222,7 millones (0,38% del PIB) y en 2020 se proyectó en US$ 203,6 millones (0,38% del PIB). La principal renuncia fue por los rendimientos que generan los Fondos de Ahorro Previsional (el dinero acumulado en las AFAP) que están exonerados del tributo.

Estos tres impuestos implican una pérdida de recaudación menor. En el Imesi fue US$ 47,4 millones en 2019 y US$ 22,6 millones en 2019 (0,08% y 0,04% del PIB respectivamente).

En el caso del Impuesto a la Renta que pagan no residentes alcanzó a US$ 29,9 millones en 2019 (0,05% del PIB) y US$ 50,2 millones en 2020 (0,09% del PIB).

El ITP apenas resignó US$ 7,1 millones en 2019 (0,01% del PIB) y US$ 6,3 millones en 2020 (0,01% del PIB).

¿Y cuánto es la presión impositiva que tiene Uruguay comparada?

La presión tributaria de Uruguay disminuyó levemente, y mantuvo su posición en América Latina y el Caribe. También sigue por debajo del promedio de países desarrollados que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Esto se desprende del informe “Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2020” divulgado en abril pasado (con datos hasta 2019), que analizó la situación en 27 países.

El trabajo fue realizado en conjunto por el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE y el Centro de Desarrollo de la OCDE.

De los 27 países analizados, tres son miembros de la OCDE: Chile, Colombia y México (Costa Rica estaba en proceso en ese momento).

¿Qué se entiende por presión tributaria? “Es el monto de recursos monetarios que un determinado país logra captar a partir de la aplicación de un conjunto de diferentes impuestos y otros instrumentos similares los cuales, en general, constituyen la base fundamental de financiamiento del Estado. De manera convencional, este indicador suele estar expresado con relación al Producto Interno Bruto (PIB) de cada país para asegurar una unidad de medida comparable”, dice el informe sobre la presión tributaria.

Se incluyen ingresos por renta, utilidades y ganancias del capital; nómina; propiedad; bienes y servicios; y otros. Las contribuciones obligatorias a la seguridad social pagadas al gobierno general se tratan aquí como impuestos, aclaró.

Si se mide la recaudación de impuestos en relación al PIB, en Uruguay disminuyó de 29,2% en 2018 a 29% en 2019 (había sido 29% en 2017 también). Eso ubica al país 6,1 puntos porcentuales por encima del promedio de América Latina y el Caribe (22,9% del PIB), pero por debajo del promedio de la OCDE (33,8% del PIB).

En esta medición, Uruguay está 5° en América Latina y el Caribe en presión impositiva por detrás de Cuba (42% del PIB), Barbados (33,1% del PIB), Brasil (33,1% del PIB) y Belice (32,4% del PIB). El país todavía está por delante de Argentina (28,6% del PIB) y con gran diferencia respecto a los tres miembros de la OCDE de la región: Chile (20,7% del PIB) en el puesto 16°, Colombia (19,7% del PIB) en el puesto 18° y México (16,5% del PIB) en el puesto 22°.