ENTREVISTA

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Para Gabriel Oddone la crisis provocada por el COVID-19 "nos habrá hecho perder al menos dos años", porque el Producto Interno Bruto (PIB) y el empleo seguirán a fin de 2021 por debajo del nivel de 2019. Por eso cree que "confiar en que la inversión privada pueda tener un papel determinante en la reactivación en 2021" como hace el gobierno "puede ser, a esta altura, asumir un riesgo elevado". A su juicio, se necesitan más medidas que apuntalen a la reactivación y el empleo, al mismo tiempo que otras que protejan a los más vulnerables. Oddone señala que hay un "desafío importante" desde ahora hasta que comience la ronda salarial para la política económica y que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) debería liderar la coordinación entre políticas. Lo que sigue es la entrevista que Oddone mantuvo con El País.

-¿Cómo ve a la economía uruguaya en 2021?

-Retomando el crecimiento, aunque de forma asimétrica y moderada, con problemas de empleo que persistirán y con muchos desafíos para la política económica. Sin tomar en cuenta una eventual marcha atrás de la actividad por restricciones asociadas a la gestión sanitaria, el PIB se contraerá en 2020 alrededor de 5% (sobre la nueva base de las Cuentas Nacionales que conoceremos este mes) y crecerá alrededor de 2% en 2021. Por su parte, durante 2020 se terminarán perdiendo unos 62.000 puestos de trabajo, mientras que en 2021 se crearían unos 18.000. Incluso si no hubiera retrocesos en materia de actividad derivados de nuevas medidas de distanciamiento, al terminar 2021 tanto el PIB como el empleo seguirán estando por debajo de los niveles de 2019. La crisis provocada por el COVID-19 nos habrá hecho perder al menos dos años.

-¿Qué evaluación hace de la política económica?

-En líneas generales, se ha mostrado consistente con lo anunciado en campaña y alineada al mandato que recibió del electorado. El protagonismo central para la recuperación le ha sido atribuido al sector privado, “al malla oro”, y por eso las prioridades parecen ser despejar la incertidumbre fiscal, reducir la inflación y mejorar la competitividad. Sin embargo, para hacer una evaluación de la efectividad de la política económica es necesario analizar cómo se implementarán los cambios que se están promoviendo y para ello nos falta algo más de información. Dado el escenario planteado por el COVID-19, cabe preguntarse si las políticas desplegadas están siendo las más adecuadas y/o si las medidas adoptadas son suficientes para gestionar la emergencia.

-¿Y son suficientes y adecuadas?

-El mantenimiento de los lineamientos generales comprometidos durante la campaña es algo positivo desde muchos puntos de vista. No obstante, los desafíos asociados a la pandemia ameritan una evaluación cuidadosa sobre prioridades, objetivos, instrumentos y enfoque general de la política económica. Tengo la sensación de que, al menos hasta ahora, esta revisión no ha sido muy profunda. Más bien parece que el gobierno ha ido implementando medidas puntuales de naturaleza transitoria para atacar la emergencia. Ese podía ser un abordaje adecuado para la primera etapa de la crisis, entre marzo y julio digamos. Sin embargo, ahora en diciembre en medio de una fase diferente de la pandemia, y con una perspectiva de normalización económica lenta y dilatada como la que sabemos tendrá lugar, parece ser recomendable que el gobierno evalúe su estrategia general. Concretamente, la idea de que “el malla oro” sea el protagonista central de la reactivación debería ser analizada detenidamente. Con una parte de las actividades muy enlentecidas o directamente paralizadas, con muchas otras con problemas de rentabilidad a raíz de la recesión y de la falta de competitividad, confiar en que la inversión privada pueda tener un papel determinante en la reactivación en 2021 puede ser, a esta altura, asumir un riesgo elevado.

-¿Qué debería hacer el gobierno en este momento?

-Más que una recomendación, compartiría un comentario en torno a tres ejes. Primero, establecer acciones más decididas de muy corto plazo para procurar minimizar la magnitud de la contracción y sus efectos sobre el empleo y la desigualdad. Segundo, identificar las reformas estructurales prioritarias para aumentar la productividad de los factores y la eficiencia en el sector no transable de modo de apuntalar el crecimiento cuando la reactivación comience a tener lugar. Tercero, y muy importante, diseñar la secuencia de acciones de los dos ejes previos para reducir el riesgo de inconsistencias que trasmitan señales confusas. De todos modos, creo que lo prioritario en este momento es evaluar alternativas en las que, al menos a corto plazo, la inversión pública y la acción del Estado tengan más protagonismo. Tiendo a pensar que se requiere algo más de audacia y creatividad para promover inversiones con impacto significativo en el empleo y para destinar más recursos para proteger a las personas que están siendo más afectadas por la crisis.

-¿Las medidas hasta el momento son insuficientes entonces?

-Temo que el esfuerzo necesario para evitar una situación económica y social más tensa es mayor al que se está desplegando, especialmente en un escenario de retroceso sanitario como al que estamos asistiendo. Por supuesto, es importante no perder de vista que las restricciones fiscales imperantes son grandes. Sin embargo, a pesar de ellas tiendo a pensar que el foco de atención en 2021 debe ser la reactivación, el empleo y la protección de la población vulnerable, que es la que está sufriendo más los efectos de la pandemia. La consolidación fiscal, imprescindible, por cierto, deberá ser el centro de atención cuando se supere la fase crítica de la emergencia derivada de la gestión del COVID-19. Sin embargo, eso no es en la primera parte de 2021. Este es el enfoque que han adoptado casi todos los gobiernos. Incluso los de las economías que partieron de situaciones fiscales relativamente frágiles como Uruguay.

-¿A qué se refiere con más audacia para inversiones con impacto en el empleo?

-Entre las medidas extraordinarias para enfrentar la crisis deben priorizarse aquellas destinadas a promover empleos formales por los efectos que tiene sobre la calidad de vida y sobre la igualdad de oportunidades e ingresos de las personas. Como señalaba antes, al finalizar 2021 habrá 44.000 empleos menos que al terminar 2019 y casi 100.000 menos que en 2015. Las consecuencias sobre el bienestar de la población y sobre la equidad de esta situación hacen que el empleo deba ser la prioridad de la política económica en 2021. Por eso, además de alentarlo a través de estímulos tributarios extraordinarios, entiendo que es importante implementar otras medidas que apuntalen la creación de empleo. En esta línea el gobierno lanzó un estímulo monetario por tres meses a las empresas que reincorporen a sus plantillas a trabajadores que estén en el seguro de paro parcial. Este es un camino que habrá que mantener y profundizar. En adición a lo anterior, entiendo necesario impulsar un paquete de medidas para viabilizar obras de infraestructura. La inversión en construcción es altamente dinamizadora del empleo, lo que la hace un instrumento eficaz para ello. En Uruguay la construcción es responsable por alrededor del 7,5% del empleo total. La ley de Presupuesto tiene previstas inversiones en obras de vialidad por unos US$ 1.600 millones  (US$ 1.100 millones de asignación presupuestal de la Dirección Nacional de Vialidad y fondos previstos por proyectos PPP por US$ 500 millones) y en vivienda por alrededor de US$ 1.000 millones. Según estimaciones del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción, las necesidades de inversión en infraestructura vial y vivienda para el quinquenio totalizarían unos US$ 3.800 millones. Por tanto, la brecha a cubrir podría rondar los US$ 1.100 millones. Entiendo que importa desarrollar instrumentos en 2021 que permitan viabilizar ese nivel de inversión en el período.

-¿Cómo se debería proteger a los grupos de población vulnerable?

-Esto es imperativo por razones de justicia y para evitar debilitar la cohesión social, algo que los uruguayos valoramos mucho y que nos distingue en la región. Afortunadamente, y como pudo apreciarse en los primeros meses de la crisis, nuestro país cuenta con una vasta y efectiva red de protección social. El gobierno ha recurrido a ella y deberá seguir haciéndolo de manera intensa durante 2021. En este contexto, hay tres líneas de acción que deben ser evaluadas. Primero, implementar cambios en los instrumentos Tarjeta Uruguay Social y Asignaciones Familiares. En la actualidad los beneficiarios de la Tarjeta Uruguay Social son alrededor de 90.000 hogares y las Asignaciones Familiares llegan a unos 400.000 menores. Si bien es posible que no haya mucho margen para expandir de forma significativa el universo de beneficiarios de ambos programas, si parece haber oportunidades para aumentar las transferencias y seguir focalizando mejor la población objetivo, especialmente en el caso de la Tarjeta Uruguay Social.

Segundo, debido a que estos instrumentos no alcanzan al universo de hogares vulnerables, es necesario ampliar, fortalecer y consolidar esquemas excepcionales y transitorios de transferencias para hogares pobres que no estén comprendidos por los programas mencionados. En esta línea, desde marzo se implementó la aplicación Tuapp, una herramienta que acredita mensualmente $ 1.200 en el teléfono del beneficiario o entrega una canasta de productos por un monto equivalente para cubrir necesidades básicas. Este esquema cubre hoy a unas 320.000 personas. También aquí parece haber oportunidades de mejora, especialmente evaluando la suficiencia de las transferencias y la extensión de su vigencia.

Tercero, se requiere seguir fortaleciendo el instrumento seguro de desempleo. Al respecto, el gobierno acaba de anunciar la prolongación del seguro de desempleo parcial hasta marzo de 2021. Estos plazos deberán ser mantenidos por más tiempo del anunciado y al mismo tiempo, deberían pensarse mejoras en los incentivos del instrumento. En relación con el plazo, es clave que el Parlamento legisle dándole la facultad al Poder Ejecutivo de extender el beneficio por períodos superiores al año por vía no legislativa. El Ministerio de Trabajo ha anunciado que trabaja en esta dirección.

-Además del plano fiscal y la gestión de la pandemia, el gobierno se ha puesto como objetivo reducir la inflación a niveles internacionales aceptable, ya que Uruguay está entre los 30 países de mayor inflación del mundo, ¿lo ve viable?

-Creo que es posible. Sin embargo, no estoy seguro de que estén enteramente evaluadas las implicancias de intentarlo.

-¿A qué se refiere?

-Comparto la visión del presidente del Banco Central (BCU, Diego Labat) de que se está ante una oportunidad para lograr una reducción importante de la inflación. Ello porque estamos en recesión y la recuperación será lenta, el dólar permanecerá “débil” y la política fiscal no sería expansiva a corto plazo. No obstante, para influir sobre las expectativas inflacionarias, todavía desancladas de las metas oficiales, se requieren señales contractivas de la política monetaria. Eso, en un régimen de tasa de interés como el que el Banco Central adoptó recientemente, supone aumentar la tasa de política monetaria de modo de volverla positiva en términos reales. En una economía de doble moneda como la nuestra, un aumento de la tasa es muy probable que promueva una apreciación del peso. Por tanto, las autoridades enfrentarán un dilema durante el verano: ratificar el mayor compromiso por cumplir con las metas de inflación más ambiciosas establecidas arriesgando afectar aún más la competitividad o, alternativamente, mantener una política monetaria que balancee los objetivos de inflación y competitividad estando dispuestos a debilitar la credibilidad de las metas anunciadas. La resolución de este dilema es la que impone restricciones a la política económica.

-¿Por qué hay restricciones a la política económica con la resolución del dilema inflación-competitividad?

-Primero porque condiciona sus tiempos de ejecución: su resolución deberá empezar a despejarse antes de junio. Ello porque cuando empiecen las negociaciones de los consejos de salarios, las expectativas de inflación de las partes deberán estar alineadas a las nuevas metas si se quiere evitar que se consagren rigideces que limiten o dilaten la disminución de la inflación. Segundo, y más importante todavía, porque el dilema planteado impone un desafío que exige coordinación entre las políticas monetaria, fiscal y salarial, sintonía fina en el manejo de los instrumentos y, sobre todo, capacidad de negociación política. Por eso es muy importante el rol del propietario político de la política económica que es quien debe articular estas tres dimensiones. A su vez, es clave que, al menos a nivel operativo, ese articulador no sea el presidente de la República porque ese rol tiene mucho desgaste político asociado a aspectos instrumentales. Precisamente debido a ello, es mejor preservar la figura del presidente para resolver lo que el responsable de la política económica no puede acordar.

-Entonces, ¿quién es el responsable?

-Estrictamente esa función es la del ministro de Economía y Finanzas que, en el marco institucional uruguayo, es una especie de primer ministro. Me refiero a los temas económicos claro está.

-¿Entiende que ese rol no se está cumpliendo así?

-Creo que lo viene compartiendo con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Si bien (la ministra Azucena) Arbeleche ocupa el cargo de mayor peso político, la experiencia de (el director de OPP, Isaac) Alfie en la función de gobierno le confiere un protagonismo indisimulable en la conducción económica actual.

-¿Y eso representa algún problema?

-En principio no. Sobre todo, porque los niveles de coincidencia y sintonía entre ambos jerarcas parecen estar fuera de discusión. Sin embargo, la historia reciente del país enseña que cuando no ha habido un propietario único de la política económica que goce de un fuerte respaldo político del partido o coalición de gobierno, se enfrentaron dificultades de diferente índole y envergadura. Son los casos de (Enrique) Braga durante la administración de (Luis) Lacalle (Herrera), de (Alberto) Bensión en la presidencia de (Jorge) Batlle y de (Fernando) Lorenzo en la de (José) Mujica. Por diferentes motivos, y con consecuencias distintas sobre el desempeño macroeconómico claro está, en los tres casos el presidente terminó teniendo un protagonismo excesivo en temas de la agenda económica. En algunos casos ello supuso haber expuesto demasiado e innecesariamente al presidente. En otros, se terminó por desautorizar a quien tenía el rol de advertir, gestionar y minimizar los costos de los acuerdos políticos necesarios para la gobernabilidad.

-¿Y algo de eso pasa actualmente?

-No por ahora, pero temo que puedan emerger con más claridad si la situación económica no mejora rápidamente el año que viene y/o la coalición de gobierno comienza a debilitarse. En Uruguay en materia económica el rol del presidente es construir el acuerdo político capaz de llevar adelante la agenda por la que la gente votó. El rol del propietario político de la política económica, generalmente el ministro de Economía y Finanzas, es el de establecer los límites de ese acuerdo. Si esas funciones no están claramente separadas entre uno y otro o si no está claramente establecido quién es el responsable de cada una, el riesgo es erosionar la capacidad de gobierno. Y eso en un contexto como el que uno se imagina para 2021 podría terminar siendo un problema.

-¿De qué tipo?

-Supongamos que llegamos al inicio de la próxima ronda de negociación salarial y la inflación se ubica alrededor de 7,5% anual. En ese momento el salario real va a exhibir una contracción no despreciable respecto al nivel de comienzos de 2020. Asumamos además que en ese momento la economía se viene recuperando lentamente, pero que el PIB y el empleo se siguen ubicando bastante por debajo de los niveles de 2019. En un contexto como ese, trabajadores y empresarios llegarán a la ronda salarial con enfoques diferentes. Los sindicatos demandarán convenios que prevean una recuperación del salario real perdido. En contraste, los empresarios procurarán evitar acuerdos que los obliguen a aceptar mecanismos de indexación o recuperación que arriesguen terminar fijando niveles de salario superiores a la productividad de la mano de obra. Para eso, argumentarán que el empleo debería ser la variable clave a cuidar por los convenios. En un marco como ese, el gobierno deberá tener una estrategia clara - qué hay al final del túnel-, precisa –consistente y políticamente factible- y flexible –con líneas de acción alternativas ante imprevistos-. Ello requiere una coordinación muy estrecha entre la política monetaria, la fiscal y la salarial que supone una articulación fina entre el MEF, la OPP, el BCU y, muy importante, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La responsabilidad política y el liderazgo en esa tarea corresponde ineludiblemente al MEF.

-¿Qué pasa si esa articulación no se da o no funciona tan estrechamente?

-Si esa articulación no incluye a todos los actores o no funciona de forma muy aceitada, el riesgo es que las metas que persigue el gobierno en materia de inflación, consolidación fiscal y competitividad puedan no ser logradas porque, a la tensión natural entre ellas, se agregue un problema de coordinación. Durante los años 90 en la primera parte de la implementación del plan de estabilización basado en anclas cambiarias, ocurrió algo de esto. Ello se tradujo en un desalineamiento excesivo del tipo de cambio real que a la postre se convirtió en una dificultad cuando a partir de la segunda mitad de 1998 la economía comenzó a absorber una serie de shocks externos negativos. Por todo lo anterior, creo que entre este momento y la ronda de negociación salarial de mediados del año que viene, el gobierno enfrenta importantes desafíos en materia de política económica.