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Cuando la decisión está en el territorio

La Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE) operó en apenas tres años un cambio de paradigma en el enfoque de la descentralización: desde el diseño de programas desde la Ciudad Vieja al despliegue de herramientas de apoyo a las mipymes en todo el territorio según proyectos elaborados por los propios interesados.

Se trataba de una organización muy joven y con recursos siempre escasos, por eso la meta, si bien prioritaria por mandato legal, sonaba ambiciosa: desplegar a la ANDE en todo el país mediante la definición de estrategias, la asignación de recursos y la puesta en marcha de instrumentos y programas.
La estrategia elegida para alcanzar semejante cobertura territorial en tan poco tiempo (la ANDE comenzó sus primeros pasos operativos en 2016) pasó por aprovechar una amplia red de instituciones locales ya instaladas para forjar una alianza ganar-ganar y llegar así, de manera más rápida y eficiente, con los programas e instrumentos a los 19 departamentos.

En apenas tres años se había superado la escala montevideana, pero romper la macrocefalia no era sinónimo aún de auténtica descentralización. Sobre todo a la luz de la exigente apuesta del presidente de la República, Tabaré Vázquez, que había definido a la descentralización como una de sus principales reformas políticas, y que hace unos meses sometió a discusión parlamentaria una tercera ley para profundizar las políticas públicas en esa materia.

Por estas razones, la pregunta inmediata al desafío de la cobertura era tan importante como el objetivo de llegar: ¿cómo lo hacemos?
“Nosotros insistimos en no hacer la diferencia entre Montevideo e interior; no hablamos de descentralización como una cuestión de llegada al territorio con proyectos y programas diseñados desde Montevideo, sino que actuamos en el territorio, donde nace la intervención”, explica Martín Dibarboure, el director de la ANDE.

El desafío entonces ya no era de cobertura, sino de enfoque. Para completar la estrategia territorial el próximo paso era combinar la meta de la cobertura nacional con un enfoque de desarrollo sostenible que incluyera al territorio y sus actores en la discusión y definición de sus estrategias, en acuerdo con las políticas nacionales.

Este enfoque impuso la ruptura con la lógica de una oferta cerrada de programas y políticas a nivel central, que entendía al territorio como una pista de aterrizaje de instrumentos que se diseñan en la Ciudad Vieja. La evidencia en América Latina muestra que el diseño de programas que no incorporen al territorio y su amplia red de actores públicos, privados y de la sociedad civil desde el diseño, tienden a ser más ineficientes, menos sostenibles y su posibilidad de fracaso es exponencial.

Para mitigar esos riesgos, y reducir las brechas entre el diseño y la implementación de las políticas, el enfoque elegido pasó por desarrollar capacidades y decidir con el territorio.

“Nuestra manera de concebir la descentralización consiste en facilitar apoyos y mejoras directas en diversos territorios según proyectos elaborados por sus propios interesados”, añade el director de la ANDE, pero enfatiza: “Y lo hacemos a la manera de la ANDE, que es a la manera del gobierno nacional y que implica el trabajo colaborativo y en red entre el sector privado, productores, empresarios, junto al sector público nacional y departamental y a la academia, incluso integrando a los institutos académicos localizados en distintos departamentos donde estamos trabajando”.

Esa apuesta por las capacidades locales que amplían los márgenes de decisión desde el territorio ha permitido desarrollar hoy más de 300 vínculos contractuales con más de un centenar de instituciones que operan como socios de la ANDE en la implementación de sus diferentes programas e instrumentos. Pero además de socios en la implementación, esas instituciones son clave a la hora de definir cambios, profundizar mejoras y abordar perspectivas territoriales en las estrategias. Dos procesos son el mejor ejemplo de esto.

Frente a una concentración histórica de los instrumentos y los apoyos a emprendedores en la zona metropolitana, la estrategia de desarrollo de emprendimientos desplegada por la ANDE constituye la mayor inversión histórica en el fomento a emprendedores en el interior del país.

A modo de ejemplo, actualmente 6 de cada 10 proyectos de “capital semilla” son del interior del país. El cómo se hizo explica gran parte de esta significativa inversión territorial: 76 instituciones patrocinadoras de emprendimientos en acuerdo con ANDE y desplegadas en todo el territorio nacional promocionan, detectan, postulan y acompañan a los emprendedores de cada departamento del país.

A esto se agrega que esas instituciones forman parte de un proceso permanente de fortalecimiento institucional que incluye encuentros formales para detectar mejoras e incorporar innovaciones a los instrumentos desplegados, programas de formación para sus técnicos y directivos, y programas de movilidad para mejorar su internacionalización.
Con todo, lo más relevante de este proceso de fortalecimiento institucional es que, junto con las instituciones y organizaciones, los emprendedores de todo el país (beneficiarios directos de los instrumentos) tienen cada año instancias para discutir las posibilidades de mejora e innovación de las herramientas actuales, así como de proponer nuevos canales de apoyo.

Los Centros de Competitividad Empresarial (CCE), de reciente creación, son una de las inversiones institucionales más relevantes para desplegar servicios de desarrollo empresarial en el país. Una propuesta de Transforma Uruguay que tiene como socios al Ministerio de Industria, Energía y Minería, a la OPP, al INEFOP y a la ANDE y que constituye un centro físico de apoyo a a las pymes, donde las empresas de un territorio encuentran asistencia técnica, capacitación y una serie de recursos destinados a la mejora de la competitividad de las empresas del lugar. Operan, además, como ventanilla para que las empresas puedan ser orientadas hacia los distintos programas que están dispersos a nivel nacional.

En ese ecosistema, la ANDE es un músculo clave para ejecutar alguna de las políticas. Allí tiene dos funciones específicas: colocar en la agenda del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad los temas del territorio, y ejecutar, con el enfoque antes mencionado, gran parte de las estrategias que se definan en ese ámbito.

Funcionando desde hace dos años en Rivera y Tacuarembó, y desde junio de este año en Salto y Paysandú, los CCE ya han mantenido contacto activo con más de 1.500 empresas y emprendedores de estos departamentos, y actualmente tienen en su cartera de clientes activos a más de 200 empresas que están recibiendo asistencia técnica.

En torno a cada CCE se conforma un ámbito consultivo local en el que están representados el gobierno departamental, la academia, el centro comercial, los empresarios y productores, el PIT-CNT, el mundo del trabajo e instituciones de innovación, y que tiene como objetivo fundamental priorizar sobré qué sectores productivos y sobre qué segmento de empresas de las cadenas de valor a nivel territorial se entiende que hay que focalizar las políticas.

Este ámbito público-privado a escala territorial tiene poder de decisión sobre el foco económico que tendrá ese centro: en Tacuarembó, por ejemplo, se priorizó la cadena forestal y del comercio; en Rivera, además de la forestal, la cadena logística y del turismo; en Salto el sector hortícola, de turismo y de servicios; y en Paysandú, los servicios globales, logística y las industrias creativas.

Cabe destacar que una estrategia de este tipo, además de descentralizar los recursos y la toma de decisión en favor de los actores del territorio, tiene impactos significativos sobre la eficiencia de la política pública, como lo demuestran algunos datos: el 81 % de las mipymes atendidas por los CCE son parte de la población objetivo definida por el instrumento.