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La agenda territorial de la Agencia Nacional de Desarrollo

ANDE

Un solo territorio

El dilema se semejaba a un cruce de caminos, y los atajos no servían: ¿cómo hacía una organización muy joven, con recursos humanos y operativos nuevos, para cumplir su mandato legal (y su propia finalidad) de desplegarse en todo el territorio nacional?

La Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), que abandonaba los papeles y salía a la calle en 2015, quería promover el desarrollo económico productivo del país por medio de programas que mejoraran la competitividad empresarial y territorial, con énfasis en las mipymes. Pero con recursos que, por definición, nunca abundan.

Por ende, el expediente más a mano de desplegar oficinas en todo el territorio no era una alternativa válida, como tampoco la de instalar referentes propios para atender la creciente demanda a escala territorial.
La estrategia elegida para superar una parte del dilema pasó por enfocarse en las capacidades locales, es decir, aprovechar una amplia red de instituciones locales ya instaladas, públicas, privadas, académicas y también estatales, para forjar una alianza ganar-ganar y llegar así, de manera más rápida y eficiente, con los programas al territorio.
En apenas tres años, esa estrategia de cobertura territorial permitió a la Agencia trascender la escala montevideana para llegar con acciones, programas e instrumentos a los 19 departamentos.

“Esa red tiene hoy más de 300 vínculos contractuales, en algunos casos para fomentar emprendimientos, en otros para propiciar el financiamiento de micro y pequeñas empresas, o también para forjar alianzas con el aparato productivo y con el sistema educativo para la búsqueda de ideas de negocios a potenciar con capital semilla”, cuenta sin ocultar el entusiasmo Martín Dibarboure, el presidente de la ANDE.

Hora de Innovar

Estaba definida la estrategia de cobertura, pero ¿cómo llegar a todo el país contemplando las inequidades y disparidades territoriales que aún persisten en Uruguay? Esa era la otra parte del dilema.
La solución llegó de la mano de la innovación, que ocurrió en varios planos simultáneos.

Uno de esos planos se vincula con el despliegue de las políticas de desarrollo económico local basado en capacidades. El objetivo de llegar a todo el territorio no sólo es una cuestión del tipo de cobertura en la implementación de las políticas, sino del enfoque de desarrollo de capacidades que la ANDE ha priorizado.

Este enfoque supone la posibilidad de emprender un diálogo con todos los actores del territorio y de crear una visión colectiva; supone desarrollar capacidades para formular políticas y estrategias, y para presupuestar, gestionar e implementar esas políticas; y también supone responsabilidad en el monitoreo y evaluación de los procesos.

La experiencia comparada enseña que el proceso de reducción de las disparidades territoriales tiene mayores resultados si se fomentan en los territorios capacidades de planificación en diálogo directo con el nivel nacional. Este impulso a procesos de planificación es fundamental para lograr mayores niveles de convergencia y, a la vez, una estrategia de desarrollo de mayor impacto sobre la calidad de vida de las personas.
Otros de los planos de la innovación ha sido puertas adentro: incorporar el enfoque territorial en toda la Agencia y lograr que todos sus instrumentos y programas pudieran ser territorializados.

La meta está en gran parte cumplida. La ANDE alcanzó el 100% de cobertura territorial de los instrumentos de emprendimientos. Los programas de bienes públicos regionales y de competitividad territorial totalizan 17 proyectos en ejecución en 14 departamentos, y otros 13 se encuentran en fase evaluación. Los instrumentos de acceso al financiamiento se han desplegado en todo el territorio y se han dado incentivos al fortalecimiento de las microfinanzas a nivel territorial. Más de 1.500 empresas y emprendedores ya tuvieron contacto con los recientemente creados Centros de Competitividad Empresarial (CCE), el principal instrumento al servicio del desarrollo empresarial para micro y pequeñas empresas del interior del país impulsado en el marco del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad (Transforma Uruguay). Ya en funcionamiento desde 2018 en Rivera y Tacuarembó, se sumaron recientemente los CCE de Salto y Paysandú, y próximamente abrirán sus puertas en Ciudad de la Costa y Las Piedras, en Canelones.

El aporte a una estrategia nacional de desarrollo

La ANDE, en tanto agencia nueva desde el punto de vista institucional y por consiguiente, de sus cuadros operativos, está construyendo su visión de desarrollo. En ese aspecto su rol está vinculado a Transforma Uruguay y a la estrategia nacional de desarrollo al 2050.

En el ecosistema de Transforma Uruguay, la agencia es un músculo clave para ejecutar alguna de las políticas. Allí tiene dos funciones específicas: colocar en la agenda del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad los temas del territorio, y ejecutar, con el enfoque antes mencionado, gran parte de las estrategias que se definan en ese ámbito.
Para ello, ha sido imprescindible desplegar una estrategia multinivel, capaz de facilitar el diálogo entre lo local, lo regional y lo nacional. Como no era posible ni recomendable apostar todo a lo local, porque habría 19 estrategias fragmentadas de desarrollo en clave de país, se apostó por construir estrategias desde los territorios en diálogo con el gobierno nacional.

Hay ejemplos interesantes de este diálogo multinivel, como la Agenda Salto 2030, El Paysandú que Queremos o Visión 2050: Tacuarembó en la Región Norte.

“Desde que la ANDE se puso en marcha en este período de gobierno ha desarrollado en Salto múltiples actividades, apoyando e incentivando proyectos como Salto Emprende, Salto Hortícola y Salto 2030 junto con OPP”, resalta Eduardo Bandeira, vicepresidente de la delegación uruguaya ante la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande.

A su juicio, la ANDE ha sido una actor clave en las coordinaciones necesarias para la concreción de la Central Hortícola del Norte, por ejemplo, y “sus autoridades y técnicos siempre estuvieron y están en la primera línea de trabajo para acompañar con propuestas y soluciones todos los procesos en desarrollo”.

Síntesis de las transformaciones

La ANDE consiguió estar en todo el territorio nacional en un tiempo bastante breve, lo que respondió a una estrategia que pasó por reconocer las inequidades y disparidades territoriales del país, innovar en la construcción de instrumentos y de programas que pudieran identificar y adaptarse a esas inequidades, aplicar la innovación a la propia agencia para incorporar lo territorial en el diseño mismo de los programas, y por aplicar una estrategia multinivel que facilitara el diálogo entre lo local, lo regional y lo nacional.

“Nada de esto hubiera sido posible sin el aprendizaje de escuchar la demanda, escuchar al territorio y a las fuerzas sociales que lo componen para poder adecuar y contemplar las necesidades de desarrollo, esas brechas de los instrumentos entre lo que se quiere y hasta dónde se puede llegar desde el propio lugar”, reflexiona Dibarboure. Por eso es que algunos programas pueden tener la misma lectura en cuanto a sus bases pero no se aplican igual en el litoral oeste que en el norte o centro del país. “Eso implica también un diálogo permanente con la sociedad civil, con las autoridades locales, y desarrollar destrezas de saber entender, comprender y adaptar nuestra propuesta a la realidad local”, remata.

La estrategia de formación

Otro de los pilares fundamentales de la ANDE es su estrategia de formación y mejora de capacidades. En ese sentido, la Agencia tiene tres diplomas en funcionamiento. Uno con el Claeh, ANDE y OPP, que forma cuadros medios de gobiernos departamentales, de centros comerciales y agencias locales en desarrollo territorial, asociatividad y el desarrollo de emprendimientos, donde han pasado ya más de 100 técnicos de todo el país. Otro diploma es con la Facultad de Ciencias Económicas para fortalecer cuadros más vinculados a las políticas públicas. Y la tercera línea de formación es con la UTEC y con el Instituto Clear México, para mejorar la construcción de indicadores, monitorear resultados, y gestionar proyectos.

“El diploma de desarrollo económico territorial trata de generar mayores capacidades en los territorios para que la ANDE disponga de técnicos, socios y vínculos con capacidades homogéneas. Para eso, el diploma ofrece una formación de carácter académico en los temas de visión, teoría y metodología del desarrollo local y también en algunas materias que tiene la Agencia de emprendedurismo y asociativismo”, explica Enrique Gallicchio, coordinador del Programa Desarrollo Local de CLAEH.
Una de las principales innovaciones del diploma son los talleres en territorio por regiones. “La presencia territorial nos ha parecido fundamental para aterrizar los conceptos que se imparten”, añade el coordinador académico.

Gallicchio cuenta que el diploma también tiene un énfasis fuerte en la gobernanza multinivel, que articula políticas nacionales, departamentales y locales para lograr un mayor impacto y sostenibilidad de las políticas.

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