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Las normas tributarias incluidas en el proyecto de presupuesto nacional

Los que tenemos algunos años estudiando la temática tributaria conocemos bien dónde buscar. Sabemos que no van a faltar, que subrepticiamente al final del largo proyecto de Ley de Presupuesto, luego del articulado por inciso y antes del capítulo de “Disposiciones Varias”, bajo la eufemística denominación de “Recursos”, finalmente van a aparecer. Son las normas sobre impuestos incluidas en el mensaje presupuestal.

Puntualmente, en ocasión de cada Presupuesto o Rendición de Cuentas, se insertan en el proyecto respectivo este tipo de disposiciones, que regulan variados aspectos de los impuestos recaudados por la DGI o, más ampliamente, de las relaciones entre el Fisco y el contribuyente. Se trata habitualmente de normas que crean o amplían potestades ya existentes de la Administración, que tipifican nuevas infracciones o delitos o que retocan aspectos puntuales de la regulación impositiva.

Dado que los mensajes presupuestales tratan multiplicidad de otros temas de fundamental importancia, y atento a los plazos perentorios para su aprobación, el Poder Legislativo no suele darle a estas disposiciones tributarias gran trascendencia y en general son aprobadas sin mayor debate ni profundización.

En el Proyecto de Presupuesto actualmente a estudio del Parlamento se incluyen 31 disposiciones de este tipo (arts. 645 a 676), que versan sobre las cosas más disímiles. Algunas son simples cambios de denominación sin mayor importancia, otras amplían el concepto de fuente uruguaya en materia de publicidad y transferencia de deportistas, otras regulan aspectos delicados de la figura del responsable por obligaciones tributarias de terceros, proyectando la creación de infracciones y hasta delitos relacionados con ésta. También existen normas que ajustan el alcance de algunos beneficios fiscales.

Como suele ocurrir, no faltan las disposiciones que regulan temas que han sido objeto de recientes pronunciamientos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a efectos de resolverlas legislativamente en sentido contrario a dichos fallos. Tal el caso de las que tratan sobre la forma de documentar gastos a efectos de deducirlos de la renta bruta en el IRAE, sobre la absorción de pasivos a partir de activos no computables en el Impuesto al Patrimonio y acerca de la inclusión en el IRPF de las partidas de vivienda que perciben los magistrados del Poder Judicial, todos puntos en los que el TCA se había previamente expedido en un sentido contrario al ahora proyectado. Si se añade a ello que la figura del responsable por obligaciones tributarias de terceros, a la que el presente proyecto dedica varios artículos, fue también una reacción legislativa a la jurisprudencia del TCA sobre los agentes de retención, debe concluirse que enmendarle la plana a dicho órgano jurisdiccional es una de las finalidades principales del capítulo de referencia.

Más allá de la pertinencia sustancial de los cambios propuestos (algunos técnicamente muy criticables), la práctica resulta en sí misma muy reprochable.

En primer lugar, porque introduce en la norma presupuestal cuestiones claramente ajenas a la materia que están llamadas a exceder temporalmente el mandato de Gobierno, en clara contravención a la prohibición del 216 de la Constitución. Pero más sustancialmente, porque al incluírselas en una norma de la extensión e importancia del Presupuesto Nacional, se sustraen en los hechos al necesario debate parlamentario, más allá de que la aprobación formal del Poder Legislativo.

El principio de que corresponde al órgano con la mayor representatividad aprobar las cargas económicas que deben soportar los ciudadanos para el mantenimiento del aparato estatal, no se trata de un mero formalismo. Si dicho principio se elude en los hechos, se pierde la calidad y riqueza que puede brindar el debate técnico constructivo y el involucramiento de los destinatarios de las normas a través de sus representantes.

Si además las modificaciones introducidas de esa manera, proyectadas por una de las partes de la relación jurídica tributaria, tienden en parte a “corregir” los pronunciamientos de la Justicia, la situación debilita también el principio de separación de poderes.

No se trata de que el Poder Ejecutivo no pueda proyectar normas de esta índole, ni que la aprobación casi automática del Parlamento no valga jurídicamente los mismo que una sanción que resulte de la discusión y del estudio meditado de las normas. Pero obviamente no es la situación ideal en términos de calidad democrática y aún de calidad técnica del resultado legislativo que así se obtiene.

El otorgamiento de este tipo de “herramientas” al Fisco puede ser de utilidad a corto plazo si todo se mide en base a la recaudación, particularmente en tiempos de escaso margen fiscal. Pero si se considera el largo plazo, el detrimento de los derechos del contribuyente y el menoscabo a la autoridad de la Justicia tributaria, no ayudan a mejorar el clima de negocios.

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