OPINIÓN

La propuesta de reforma previsional y las perspectivas de su aprobación

En el último artículo escrito a principios de febrero para el suplemento Economía y Mercado de El País describimos los desafíos asociados a la aprobación de una reforma del sistema de Previsión Social brasileño.

Jair Bolsonaro. Foto: Reuters
Jair Bolsonaro. Foto: Reuters

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En esa oportunidad, el artículo se basó en ideas generales divulgadas por el gobierno y por economistas dedicados al estudio del tema sobre lo que debería figurar en la propuesta que aún sería enviada al Congreso. La propuesta efectivamente enviada el 20 de febrero correspondió a las expectativas, avanzando bastante en relación a la propuesta presentada al Congreso en 2017 por el gobierno de Temer, cuya tramitación acabó paralizada en función de la pérdida de capital político del gobierno debido a denuncias de corrupción involucrando al entonces presidente.

Es necesario dejar claro desde el principio que la reforma del sistema previsional brasileño es absolutamente fundamental para permitir que el país vuelva a crecer a tasas más elevadas que las registradas en los dos últimos años, del 1,1%, aunque estas se alcanzaron luego de una de las peores recesiones ya enfrentadas por Brasil, cuando el PIB cayó cerca del 8%.La propuesta actual tiene dos ejes básicos: reducir la fuerte tendencia de crecimiento del déficit previsional y corregir la desigualdad en el acceso y el valor de los beneficios entre los diferentes grupos sociales. El principal punto es introducir una edad mínima para jubilación, hoy inexistente, y redefinir los criterios de acceso a los beneficios y su valor para los diferentes grupos: trabajadores del sector privado, funcionarios públicos, trabajadores rurales, profesores y otros.

Desde el punto de vista de los resultados fiscales esperados la reforma es ambiciosa: estimaciones del Ministerio de Economía indican una ganancia esperada de 1,1 billones de reales en 10 años, derivado de las alteraciones de reglas, de aumentos de alícuotas de contribución y de la forma en que inciden sobre los salarios, y la revisión de las fórmulas de cálculo del valor de los beneficios, tanto de jubilaciones y de pensiones. Cuando se considera que en 2018 el sector público tuvo un déficit primario (es decir, antes de computar el pago de intereses de la deuda pública) del orden de 120 mil millones de reales (el 1,7% del PIB), queda claro que la reforma podría reducir de forma significativa el actual desequilibrio fiscal, aunque no lo elimine totalmente.

La reforma propuesta altera también algunos programas asistenciales dirigidos a la población más pobre para hacerlos compatibles con la nueva estructura del régimen previsional. En la perspectiva de la equidad, la propuesta reduce los privilegios de funcionarios públicos (que les permite, por ejemplo, jubilarse por el valor del último salario) y de algunas otras categorías (como profesores, que pueden jubilarse con 25 años de contribución en el caso de las mujeres y 30 años en el caso de los hombres).La reacción inicial de los mercados fue, como se podría esperar, altamente positiva, con valorización del real y de las acciones en la bolsa de valores de San Pablo y reducción del riesgo país. No obstante, desde el envío de la propuesta de reforma de la Seguridad Social al Congreso, ocurrió un fuerte deterioro del ambiente político que amenaza su aprobación no en función de las resistencias de los grupos por ella afectadas (éstas se manifestarán cuando las discusiones efectivamente comiencen en el Congreso) sino por una tensión entre el gobierno y el Congreso (específicamente, la Cámara de Diputados) en torno a la responsabilidad política por su aprobación.

Este conflicto, en realidad, expresa un momento extremadamente delicado que atravesó el país, caracterizado por una fuerte inestabilidad institucional entre los poderes de la República, involucrando también el poder judicial y el ministerio público, que ha sido una importante fuente de incertidumbres. En el caso específico de la reforma previsional, el gobierno parece haber trasladado a la Cámara de Diputados, en la persona de su presidente, la responsabilidad de articular políticamente la aprobación de la propuesta, con el Presidente de la República negándose a negociar con diputados (o con los partidos políticos) la materia. Al final de cuentas, para parte de la opinión pública y para los agentes económicos, parece que, aunque no es cierto, que el interés del presidente en la aprobación de la reforma es sólo formal, y no fruto de su convicción de que la reforma es una condición absolutamente necesaria para superar el actual cuadro de estancamiento económico.

Esta forma de abordar la cuestión refleja la posición del presidente Bolsonaro de alterar la forma en que siempre se hicieron las negociaciones políticas en Brasil, a menudo involucrando el intercambio de apoyo por indicaciones políticas para cargos públicos y la atención de demandas localizadas por los políticos a través del gasto público (pork barrel politics, al término en inglés). En la formación de su gobierno, el presidente Bolsonaro no negoció con los partidos políticos, indicando técnicos o personas de su confianza, incluso muchos militares. En sus manifestaciones públicas el presidente asocia los escándalos de corrupción que alcanzaron al gobierno anterior, y que contribuyeron para el impeachment de la ex presidenta Dilma Rousseff, exactamente a lo que él llama "vieja política": negociaciones que involucran cargos y fondos públicos.

Aunque esta postura es loable, ella desconsideró el hecho de que Brasil posee un régimen semi-parlamentarista, en el sentido de que el partido político del presidente electo nunca goza de mayoría en cualquiera de las casas del Congreso. Esto se deriva de la excesiva fragmentación de la representación política debido al elevado número de partidos. Hoy, el partido del presidente, el PSL, es el segundo mayor partido y cuenta con sólo 52 diputados, mientras que el mayor partido, el PT, cuenta con apenas el 11% del total de 508 diputados. Sin una articulación política eficaz, que involucra a los partidos políticos haciéndolos de alguna forma "socios" de un proyecto y del propio gobierno, resulta prácticamente imposible aprobar reformas constitucionales que exigen 3/5 de los votos en cada una de las casas del Congreso en dos rondas. Los últimos hechos apuntan a una distensión del ambiente político, y el escenario base sigue siendo el de aprobación de la reforma, pero la incertidumbre se mantiene elevada.

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