Paulo Levy

Política fiscal en el centro de crisis en Brasil

El Tribunal de Cuentas (TCU) es un organismo vinculado a la legislatura de Brasil destinado a apoyar a los parlamentarios en su tarea de supervisar el gobierno con respecto a las cuestiones relacionadas con el gasto público y el presupuesto.

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La presidenta acosada en todos los flancos enfrenta otro pedido de juicio. Foto. Reuters

La primera semana de octubre, el TCU emitió una decisión histórica al recomendar al Congreso el rechazo de las cuentas del gobierno de Dilma Rousseff en 2014, el último año de su primer mandato. La única vez que esto había ocurrido previamente fue en 1937. Las consecuencias prácticas de esta decisión dependen de la evolución del marco político, pero ya existe una solicitud de apertura de juicio político del Presidente sobre la base de la recomendación del TCU.

La decisión del TCU pone de relieve los desequilibrios fiscales de los últimos tiempos y, más específicamente, la función disciplinaria de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). Aprobada en 2000, esta ley estableció límites y restricciones en el gasto y la deuda del sector público y una mayor transparencia de las cuentas públicas. Fue en base a la LRF que el TCU recomendó el rechazo de las cuentas del gobierno del año pasado, basado en dos cuestiones principales: el uso de la banca pública para financiar el gasto corriente del gobierno y el aumento del gasto federal cuando ya se sabía, por el comportamiento de la recaudación tributaria, que no sería posible alcanzar la meta de superávit primario establecida un año y medio antes por la Ley de Directrices Presupuestales, que guió la elaboración del presupuesto 2014.

Las cuentas públicas ya venían en un claro proceso de deterioro desde 2011. A partir de la segunda mitad de ese año hubo un cambio claro en la política fiscal y sobre la base de la necesidad de implementar políticas contracíclicas, los superávit primarios comenzaron a disminuir. El ritmo de crecimiento del gasto público se aceleró en el mismo momento en que se hicieron las exenciones fiscales para sectores específicos. El resultado primario en 12 meses pasó de un superávit de 3,6% del PIB en julio de 2011 a un déficit del 0,9% del PIB en julio de 2015. En términos nominales, incluidos los intereses de deuda, el déficit presupuestario ya era del orden del 9% del PIB.

Tal vez más grave que el deterioro de las cuentas públicas haya sido la pérdida de la transparencia en la contabilidad del sector público. El gobierno utilizó diversas artimañas para ocultar la situación fiscal real del país: uso sistemático de amnistías fiscales, anticipos en el pagos de dividendos a las empresas estatales y la contabilización de las transferencias de recursos a bancos públicos, en especial el Bndes, como préstamos, entre otros. El volumen de los subsidios implícitos en estos préstamos de los bancos públicos es muy alto, pero hasta el año pasado estos gastos no eran contabilizados en el resultado fiscal. Se estima que el saldo primario ajustado por ingresos no recurrentes habría sido del orden de -1,5% del PIB en 2014.

Antes del deterioro fiscal y el crecimiento acelerado de la deuda bruta, el nuevo gobierno asumió con la meta de promover un ajuste que a su vez daría lugar a superávit primarios capaces de estabilizar el ratio de deuda/PIB. Sin embargo, la necesidad de cubrir los gastos diferidos de ejercicios anteriores, junto a la rigidez del gasto público, han dificultado el objetivo de reanudar los resultados primarios positivos. En julio, las metas de resultado primario establecidas al comienzo del gobierno se redujeron significativamente. Para 2015, la meta se redujo del 1% del PIB al 0,15% del PIB, con la posibilidad de que el resultado sea negativo si no se materializa la aprobación de algunos impuestos. Para 2016, el objetivo del 2% del PIB se redujo a 0,7% del PIB.

La reacción del mercado a la revisión a la baja de los objetivos fiscales fue negativa. Pero, debido a la resistencia interna en el propio gobierno de reducir más los costos para cumplir con las nuevas metas, fue enviado al Congreso a fin de agosto un proyecto de presupuesto para 2016 con un déficit primario de 0,5% del PIB.

Una vez más, la reacción de los mercados fue negativa y esta vez acompañado de un descenso de la calificación de riesgo de la deuda de Brasil a grado especulativo por parte de Standard & Poors.

La secuencia de los acontecimientos desde entonces muestra cómo el nudo fiscal creado por el gobierno en los últimos cuatro años está en el centro de la inestabilidad macroeconómica en el país. El tipo de cambio se depreció casi un 30% desde finales de junio, cuando las dificultades para cumplir con las metas fiscales establecidas a principios de este año comenzaron a ser percibidas más claramente.

Las expectativas de inflación que apuntaban a cierta convergencia hacia la meta en 2016 comenzaron a divergir y hoy ya apuntan a un valor mayor que el 6%. Las previsiones para el crecimiento económico también se han deteriorado, apuntando a una caída del PIB del 3% este año y de más de 1% en 2016.

El gobierno respondió con propuestas para revertir el déficit primario en 2016 y así cumplir la meta (revisada) de superávit primario de 0,7% del PIB. Se anunciaron nuevas medidas de control de gasto, pero la mayor parte de ese esfuerzo provendría de la reintroducción de la CPMF (impuesto sobre transacciones bancarias extinto en 2007 y que llegó a recaudar 1,3% del PIB al año durante su vigencia), pero en este momento existe gran resistencia política para su aprobación. Este inmenso esfuerzo, todavía lejos de ser posible, ajustaría apenas el año 2016, dejando aún por definir un ajuste más estructural que enfrente la tendencia creciente del gasto público. Los desequilibrios producidos durante el primer gobierno de Dilma traerán consecuencias negativas por bastante tiempo más.

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