ENTREVISTA

El próximo jueves 5 de diciembre, el Mercosur tendrá su cumbre semestral en la que se despedirán dos presidentes, en medio de una gran incertidumbre en la que el bloque deberá definir su rumbo ante nuevas tensiones entre Argentina y Brasil. Una investigación del Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad Católica, Ignacio Bartesaghi, para su tesis posdoctoral en la Universidad de Valencia, concluyó que, luego de casi tres décadas de existencia, el Mercosur ha destinado mayor tiempo a cuestiones políticas e institucionales que a una apertura comercial y mayor integración económica, alejándose de los objetivos planteados en su creación. Para dicho trabajo, el investigador repasó las 3.477 normas aprobadas por los órganos con capacidad decisoria del Mercosur (Consejo del Mercado Común, Grupo del Mercado Común y Comisión de Comercio del Mercosur) entre 1991 y 2018. En ese contexto, las decisiones aprobadas en los principales órganos de conducción del bloque están alejadas de las nuevas tendencias del comercio mundial, y en los casos en que refieren explícitamente a asuntos de la Unión Aduanera, han apuntado generalmente a establecer excepciones al régimen. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Usted parte de la premisa de que el Mercosur fue tornándose progresivamente más político y menos económico-comercial y que sus integrantes se han distanciado cada vez más de las tendencias mundiales...

—El análisis de los tres órganos de mayor jerarquía a la hora de establecer normas, nos permite confirmar que el bloque fue virando cada vez más a su fortalecimiento político, pero alejándose de los objetivos originales de integración económica y comercial. El hecho de no haber alcanzado sus metas integracionistas no es un problema de una época sino de toda su historia, desde su fundación. En marzo de 1991 ya era clarísimo que la tendencia estaba cambiando, que el mundo iba a acuerdos más flexibles. El Mercosur nace con un modelo a destiempo; tomamos la opción de parecernos a la UE o a la Comunidad Andina cuando las tendencias eran otras. En el mundo, ya en los '90 empiezan a aparecer temas como la lucha contra la corrupción, políticas de competencia, leyes ambientales, energía, derechos humanos, reglamentación de mercados laborales, pymes, protección al consumidor y tantos otros. Muchos de ellos, asuntos que el Mercosur no vio. Ni antes ni ahora.

—¿De qué forma demuestra esa aseveración?

—Al dividir por áreas los asuntos que tienen que ver con el comercio internacional típico de hoy, lo que hice fue buscar cuántas normas existen sobre cada una de estas temáticas. Mientras en un nivel de desarrollo “alto” en el Mercosur encontramos los temas clásicos: Unión Aduanera, normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, cooperación internacional y régimen de origen —materias en las que regularmente hay aprobación de normas con ese contenido—, en un segundo nivel, considerado medio para este trabajo, aparecen agenda externa, servicios, energía y comunicaciones, educación, transporte, infraestructura y seguros; allí también hay cierto grado de existencia de normas en estos temas, pero no muy intenso. Y después vienen varios de los aspectos clave que mencioné: propiedad intelectual, compras públicas, asuntos financieros, medio ambiente, restricciones no arancelarias, defensa del consumidor, inversiones, donde el desarrollo es muy bajo. Evidentemente, estos temas no son materia recurrente a la hora de establecer normativa en los órganos de conducción del Mercosur, siendo los temas “modernos” en materia de integración en el mundo. El caso más chocante es el de comercio electrónico, donde no existe una sola norma sobre el tema en toda la historia del Mercosur.

—En esas condiciones, igualmente se pudo avanzar en un acuerdo con Unión Europea...

—La Unión Europea, en un acuerdo light como el que está en curso, hizo concesiones más allá de lo razonable, por decisiones geopolíticas o de otro tipo. Fue condescendiente con el Mercosur. Pero si fuéramos a negociar con otros bloques, tendríamos severos problemas en temas que están muy retrasados en su implementación. Ya lo vivió Uruguay en el TLC con Chile, cuando debió negociar sobre indicaciones geográficas y no las tenía definidas.

—¿Dónde se ha concentrado el trabajo del Mercosur, según su investigación?

—Viendo las resoluciones del principal órgano de dirección del Mercosur, el Consejo Mercado Común, se observa una relación entre los picos máximos de aprobación de decisiones en determinadas coyunturas atravesadas por el bloque. El período en el que coincidieron los gobiernos de izquierda, definidos como más integracionistas, hay más aprobación de normas. Pero, ¿cuáles? El 71% de lo aprobado son las normas que consideramos “otras áreas”, solo 8% de relacionamiento externo y un 21% de temas de índole económico comercial. Si el tratado fundacional de Asunción fue algo meramente económico-comercial, cuesta entender cómo, con el paso del tiempo, ese tema va quedando relegado. Como contrapartida, ese conjunto de “otras áreas”, se nutre de normas institucionales que tienen que ver con cooperación, creación de nuevos órganos, reglamentos internos, definición de cronogramas, posicionamiento del bloque sobre determinados asuntos, solución de controversias, etc. No son asuntos que no revistan importancia, pero el cometido del bloque fue quedando relegado. Hay una especie de “inflación institucional” en el período en el que coincidieron los gobiernos de izquierda, con aprobación de normas que no tenían incidencia directa en el cumplimiento de los objetivos originales.

—Pero de acuerdo con su trabajo, casi un cuarto de las normas aprobadas tiene que ver con Unión Aduanera, una característica en la que, a su juicio, se dista mucho de cumplir…

—Es verdad, un importante número de normas aprobadas en el Consejo Mercado Común tienen que ver, en el área económico-comercial, con la Unión Aduanera. El problema es que la mayoría de ellas son regímenes excepcionales y régimen de origen, que son desvíos, precisamente, de una Unión Aduanera. Esto demuestra que, hasta en las normas vinculadas con los temas comerciales, lo que más se ha hecho es desviarse de los objetivos. Y lo mismo se observa cuando se revisa lo aprobado por la Comisión de Comercio: excepciones al Arancel Externo Común. En el Grupo Mercado Común, segundo en el nivel de jerarquía, hay un conjunto importante de normas técnicas y medidas sanitarias y fitosanitarias. El problema es que de esas normas, un número muy importante nunca fueron incorporadas por los países. El Mercosur hizo un esfuerzo en temas vinculados con el libre comercio, pero lamentablemente, no entraron en vigencia al no ser incorporadas. En el análisis de las normas del Mercosur desde 1991 hasta 2018, no hay ninguna señal clara de que el bloque va hacia un perfeccionamiento de la Unión Aduanera o conformar un Mercado Común.

—Según su investigación, casi el 80% de las decisiones del Consejo Mercado Común han sido incorporadas por sus socios...

—Eso es cierto, pero si desagregamos cuáles han sido incorporadas, encontramos que los mayores porcentajes corresponden a cuestiones institucionales o acuerdos marco que habilitan a abrir negociaciones, pero que realmente “no duelen”, porque no hay compromisos que asumir específicamente a partir de esa decisión. Otro alto cumplimiento en su incorporación son las normas vinculadas con el Focem (Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur), que funciona muy bien, y tiene su lógica: son recursos que se destinan a obras en los países. Pero aquellas normas que tienen que ver con integración y comercio, materias que “duelen” porque está en juego la apertura, asumir riesgos y establecer nuevas relaciones, la incorporación baja al 53%. Es donde hay concesión de soberanía, es donde realmente pesa la supranacionalidad y los países no están dispuestos a asumirla. En ese contexto, es preocupante ver como todas las normas de servicios no están incorporadas…

—A la hora de negociar con terceros, nos expone con cierta vulnerabilidad…

—Estamos frente a cierta retórica integracionista, donde si bien existe un desarrollo normativo relevante, no refiere a los aspectos centrales del Mercosur de acuerdo a sus tratados originarios, ni tampoco hay una reacción del bloque frente a los cambios normativos en relación al comercio mundial. Por tanto, nos reafirma la convicción de que, tras cerca de 30 años de existencia, es necesario que el Mercosur sincere su realidad actual, enfrentando una reforma estructural, solo posible con una renegociación de los tratados originarios que descarten definitivamente algunas de las metas integracionistas. Por tanto, reformar el Mercosur es el único camino para recuperar la cohesión regional y evitar un quiebre definitivo del proceso de integración.

—¿Cómo observa la actual coyuntura?

—Si la relación entre Alberto Fernández y Jair Bolsonaro sigue por los carriles actuales, el Mercosur está muy complicado. Y en ese escenario, Fernández visualiza a Lacalle Pou como una derecha moderada con la que se va a entender. Piensa que Uruguay puede cumplir un rol fundamental para evitar el quiebre del bloque. Debido a la actual tensión, Uruguay podría ir por el camino del medio: ni la destrucción del bloque que parece proponer Bolsonaro, ni el estancamiento al que pueden ir las propuestas de Fernández. Ese camino del medio tiene que ser: “no nos mintamos más, está claro que no se ha cumplido con los objetivos del bloque. Por tanto, lo rediscutimos para ver hacia dónde ir, y si no se quiere, por lo pronto no nos traben la posibilidad de avanzar por nuestro lado, libertad para movernos y buscar nuestros acuerdos”.
Alberto Fernández va a firmar el acuerdo con la UE, aunque a regañadientes, ante el riesgo de que Brasil “se corte solo” y eso sería nefasto para la economía argentina. Seguirá adelante el acuerdo con EFTA y veamos qué pasa con Canadá. Sin embargo, es altamente probable que se corten negociaciones que están en curso, por ejemplo con Corea del Sur. No olvidemos que Fernández tiene como aliados a la Unión Industrial Argentina, con un neto perfil proteccionista. Factiblemente tendremos más violaciones de normas, con un sistema de solución de controversias paralizado y propuestas muy extremas desde Brasil. Es en ese escenario regional que el gobierno de Lacalle Pou y la cancillería de Ernesto Talvi deberá moverse.