EL SISTEMA PRESCRIPTIVO DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL URUGUAYA DEMANDA MUCHO PERSONAL Y TIEMPO

El impacto contaminante de UPM II en un río Negro muy dañado

Para el investigador y docente en Economía Ambiental, Marcelo Caffera, es imposible evaluar el impacto que la instalación de UPM tendría en el río Negro, sin admitir que la calidad del agua de en río ya está comprometida como consecuencia de las actividades agropecuarias.

Marcelo Caffera. Foto: El País
Marcelo Caffera. Foto: El País

El especialista señaló que a la empresa finlandesa se le está exigiendo en materia ambiental bastante más que a cualquier otra empresa instalada en el país. Destacó que la implementación del cobro de un canon por uso de agua sería una decisión correcta. A continuación, un resumen de la entrevista.

—El nivel de emisiones de la futura planta seguramente esté en el centro de la discusión ambiental. ¿Existe información precisa sobre esas emisiones?

—Cuánto va a emitir la planta no es público, o al menos lo desconozco; tampoco qué contaminantes aportará la planta al río Negro y dónde y cómo serán sus puntos de descarga. De cualquier manera, es obvio que será un aporte adicional lo suficientemente grande como para potencialmente afectar la calidad del río de manera importante en algunos tramos. Pero debe tenerse en cuenta que la calidad del agua del río Negro ya está comprometida. En relación al fósforo, uno de los contaminantes que emite la planta, no se cumple con los valores establecidos para los cuerpos de agua. Las mediciones de fósforo total publicadas en el Observatorio Ambiental de Dinama, de Baygorria y Palmar entre 2009 y 2016, arrojan concentraciones entre 2 y 15 veces sobre lo permitido.

—El contrato entre el gobierno y UPM, dice que la empresa se compromete a apoyar financieramente para tratar los efluentes de Paso de los Toros y Pueblo Centenario. ¿Eso reduciría el impacto?

—Según el contrato, ese apoyo sería por un máximo de US$ 10,5 millones. No conozco en cuanto quedaría el aporte neto de contaminantes de UPM, pero no hay antecedente de tal medida de "compensación" —esa es la palabra que se usa en el contrato— por contaminación a una planta industrial en Uruguay. Pero hay otros aspectos a tener en cuenta. El contrato establece también que UPM se compromete a adoptar la "mejor tecnología disponible" (BAT), lo que no es nada común en la industria local. Asimismo, se le exige a la empresa una concentración de fósforo en los efluentes de 2 mg/l, menor de los que establece la normativa (Decreto 253/79), que es de 5 mg/l. y también se acuerda en negociar límites especiales (no previstos en la normativa) para concentración diaria y carga (kg) mensual y anual.

—O sea que a UPM en materia ambiental se le exige más que al resto de la industria instalada en el país…

—Cierto, pero sin perder de vista que también se le otorgan más beneficios.

—Desde una mirada esencialmente económica, ¿dónde se debe ubicar el eventual daño sobre el ambiente que surge de la futura actividad de UPM?

— Lo cierto es que UPM puede sumar de manera importante al problema de la contaminación del río Negro, pero ya tenemos un problema con las fuentes actuales de contaminación, principalmente el agro. La contaminación del agua es el problema ambiental más importante en el país. No se puede seguir emitiendo los niveles de hoy si queremos que el río tenga la calidad ambiental establecida en la normativa vigente.

—¿Y cómo se soluciona?

—El río Negro brinda un servicio ecosistémico (disposición y purificación de efluentes) para el cual la demanda es mayor que la capacidad que tiene. Por ende, la solución de fondo es fijar un tope de contaminación (kg.) que se puede verter al río por día o año y asignar de alguna manera ese cupo. El tope deberá variar con el caudal del río (en épocas de sequía, por ejemplo, debería ser menor). También debería ser menor en verano, cuando las condiciones son más propicias para el florecimiento de cianobacterias.

—¿Existe en la actualidad un tope o criterio de asignación?

—No. Se pretende acomodar a todas las actividades que usan al río (agro, industria, represas) exigiéndole al último que llega (UPM) que ayude al gobierno a resolver el problema de contaminación tratando las aguas de las demás fuentes. Quizás sea efectiva la solución, pero es muy peculiar. Claro, todo se enmarca en la negociación con UPM donde por un lado se le pide ayuda a la empresa para afrontar este tema, pero se le otorgan exoneraciones y beneficios por otro. Y eso es parte de una realidad donde nos hacemos trampas al solitario. Tenemos una presión tributaria que no permite captar las inversiones que se necesitan, entonces agujereamos el país con zonas francas y exenciones impositivas, y aprovechamos esa negociación para exigirle más que al resto en materia ambiental.

—¿Cómo funcionaría un sistema de "topes"?

—Una vez fijado un tope de contaminación, se debe definir un mecanismo para asignarlo. Este puede hacer uso de reglas, pero también basarse en incentivos económicos (precios o compensaciones). En el mundo desarrollado se han usado los dos, ya que la solución de la contaminación de fuentes no puntuales es el gran problema de los cuerpos de agua en el mundo desarrollado, y se apela a varios instrumentos.

Tanto los precios (mercados de permisos de contaminación) como los mecanismos de compensaciones tienen ventajas. Nuevos potenciales usuarios podrían usar el río comprando permisos de los usuarios actuales o compensando las emisiones de los demás. Es exactamente como se le exige a UPM en el acuerdo, pero en un marco institucional que prevea este mecanismo para todas las fuentes. En segundo lugar, es menos costoso: llegado un punto, es probable que sea mucho más barato lograr una aplicación adecuada de fertilizantes en la producción agropecuaria o impedir que lleguen al río Negro, que pedirle medidas extras a la industria en el tratamiento de efluentes. Son cuentas que hay que hacer.

—¿Se puede afirmar que este tipo de estrategias formarían parte de la solución ante un más que probable impacto ambiental?

—Mi punto no es vender estos programas, sino decir que: 1) tenemos un problema de sobre contaminación de nuestros cursos de agua, 2) para resolverlo debemos fijar un límite máximo de vertido (tope) al río, que deberá variar por tramo, temporada o caudal; 3) hay que idear un mecanismo para asignar ese límite total entre las fuentes y 4) ese mecanismo debería usar algún tipo de compensación o intercambio entre fuentes para que sea más flexible y más barato para la sociedad. Una alternativa que plantean los expertos es que el gobierno utilice subastas para identificar los beneficiarios de los subsidios con las alternativas más baratas de reducción de emisiones. Otra es poner un impuesto al fósforo (en lugar de subsidiarlo). Posiblemente, la solución requiera de todo un poco; el tema está en los detalles del diseño.

—¿La estrategia actual en materia ambiental es la más adecuada para enfrentar este tipo de situaciones?

—El problema es que la legislación ambiental uruguaya es muy "prescriptiva" (le dice a las fuentes lo que pueden y no pueden hacer y cómo hacerlo). Otra opción sería estar únicamente interesada en el resultado (el nivel de contaminación) sin que sea necesario aprobar cómo hacerlo. No debería sorprender entonces que el enfoque actual demande mucho personal y tiempo a Dinama. Adicionalmente, la evaluación de impacto ambiental (EIA) no es más que un listado de chequeo de que la planta cumple con toda la normativa ambiental y las prácticas y parámetros que se fijan en las áreas donde no hay normativa. Si no fuera por este enfoque prescriptivo, es discutible que esa evaluación tenga que existir, ya que lo que aporta el proceso de EIA es información a Dinama sobre los procesos de producción del regulado e información al regulado sobre cómo quiere Dinama que él lo haga. Pero podríamos tener normativa que fije límites de vertidos (cuando se pueda medir emisiones) o "buenas prácticas" (cuando no se puedan medir), dejar que las fuentes de contaminación resuelvan en el mercado (contratando técnicos) cómo cumplirlas, y limitar el papel de Dinama a la fiscalización de su cumplimiento, que suele aparecer del lado del debe.

—Otro aspecto polémicoes la disponibilidad que la empresa tendría para tomar agua del río a costo cero…

—Al parecer, el gobierno está pensando seriamente en implementar un canon de agua. O sea, un precio para los usuarios de aguas de dominio público. Entiendo que es el camino correcto. Seguramente la fijación del monto del canon requiera de un trabajo por parte del gobierno —está organizando seminarios para asesorarse en ese sentido— y de comunicación a las partes involucradas (usuarios de agua) para que hagan sus aportes.

Para saber si es buena inversión hay que restar costos ambientales.

—¿Considera que es conveniente para el país la instalación de la planta de UPM 2?

—A la estimación de los beneficios del proyecto (valor agregado que genera la planta, el resto de la cadena e inversiones en infraestructura), hay que restar el costo económico de los impactos ambientales y de fiscalizar y monitorear la actividad. No existen precios para calcular los primeros, pero sí métodos para estimarlos; y no se hizo. El gobierno debió haber hecho esas cuentas para decidir sobre la inversión y evitar discusiones sin base, además de informar a la ciudadanía.

Según estudios de CPA, la planta agregará 2 puntos de PIB anuales (alrededor de US$ 1.000 mill. por año en términos brutos, sin descontar las actividades que desplaza y otros costos como el esfuerzo de los trabajadores y el costo de oportunidad del capital). Suponiendo que el beneficio neto fuera la mitad, lo que valoremos los impactos ambientales potenciales de la planta y sus proveedores (contaminación del agua, aire, paisaje) más lo que gastemos en monitoreo y fiscalización de la planta, debe ser al menos ese monto (US$ 500 millones por año) para afirmar que el proyecto no vale la pena. En realidad, no veo a los uruguayos tan preocupados por el tema ambiental.

Ahora, ¿la inversión se habría concretado en caso de darle menores beneficios a UPM? ¿Qué estaban dispuestos a aceptar como mínimo? Es algo que nunca sabremos. Igualmente tengo la sensación de que la negociación no fue buena. Probablemente las salidas a la prensa a demostrar mucho interés y apuro en que la inversión se concrete no hayan ayudado a tener poder de negociación.

PERFIL
Marcelo Caffera. Foto: El País
Marcelo Caffera.
Economista por la Universidade la República, Doctor en Economía por la Universidad de Massachusetts, en Estados Unidos. Actualmente es Docente investigador en Economía Ambiental. en la Universidad de Montevideo.
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