ENTREVISTA

Hay que dejar atrás el “pacto del chinchulín”

No hay ninguna agenda encubierta que busque desmantelar o privatizar las empresas públicas, queremos que sean más eficientes y sostenibles. 

Guillermo Tolosa y Leandro Zipitría, co-redactores de la propuesta de reforma de las EE.PP. Foto: Marcelo Bonjour
Guillermo Tolosa y Leandro Zipitría, co-redactores de la propuesta de reforma de las EE.PP. Foto: Marcelo Bonjour

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El documento “Propuesta de agenda - Reforma de las Empresas Públicas” divulgado la semana pasada y publicado el jueves 19/12 por El País, será presentado a la brevedad al gobierno electo y procura seguir sumando consensos en la legitimación de la propuesta, en la que trabajaron y acompañaron profesionales de distintas áreas y perfiles. Dos de ellos son el director de Ceres, Guillermo Tolosa, y el experto en regulación y competencia de la UdelaR, Leandro Zipitría. Ambos lo entienden como “un primer paso” sobre acuerdos básicos, que procurarán profundizar, siempre sobre la base del consenso. A su vez, coinciden en que la ingeniería para poner en marcha estas modificaciones no requiere cambios constitucionales ni profundas reformas de las cartas orgánicas de las EEPP. A continuación, un resumen de la entrevista.

–¿Se inspiran en algún modelo en especial para esta propuesta?

Guillermo Tolosa– Detrás de este trabajo están los manuales de mejores prácticas que elaboran la OCDE, el Banco Mundial, la CAF, el BID, una agenda de reformas que se están dando en muchos lugares del mundo, sobre todo países en desarrollo, manuales que hay que adaptar a la especificidad de nuestro país. En ese terreno Uruguay ha ido quedando atrás. Trabajé como representante del FMI en países de Europa del Este y durante muchos años el recetario del Fondo era: a las empresas públicas hay que privatizarlas. En poco más de cinco años ha habido un cambio importante, se incorporaron las lecciones que dejó la privatización, que en algunos casos funcionó mal. Por tanto, el foco pasó a reconocer que las empresas públicas son una realidad y vamos a tratar de que funcionen lo mejor posible. Hay un cambio de paradigma muy claro en ese sentido.

Leandro Zipitría– No se trata de aplicar recetas a nivel general. Es importante ver las particularidades que tienen las empresas públicas en el país. En otros países son sociedades anónimas, donde el Estado es el accionista, pero acá las empresas principales funcionan casi dentro del derecho público. Eso implica que muchos de los elementos que teníamos que manejar debían estar pensados en términos de tratar de entender cómo moverse en el marco institucional en el que están operando en la actualidad. Por allí es que surgen propuestas vinculadas con un mayor énfasis técnico, el perfil de los directores, reforzar la labor de los reguladores, etc.

–Inmediatamente de aparecido el documento, sobrevino el recuerdo del plebiscito de 1992 que ratificó el deseo de la mayoría de los uruguayos de que mantuvieran el estatus de empresas públicas...

GT– Desde algunos sectores existe la percepción de que esto es una agenda encubierta apuntando a la privatización o desmantelamiento de las empresas públicas. Nada más lejos de la realidad, el objeto es fortalecerlas para que sean eficientes y sostenibles en el tiempo, respetando la decisión de la voluntad popular.

LZ– Nuestro trabajo se basa sobre la consideración del actual marco jurídico que tienen las empresas públicas en el país; en ese contexto se pueden hacer muchas cosas y desde allí el planteo buscando una profesionalización de nuestras empresas. No hay que hacer terceras lecturas sobre este tema.

–Plantean como objetivo que las EEPP “deben perseguir un retorno adecuado sobre el capital invertido por el Estado”, y “desacoplar” ese retorno de los objetivos fiscales. Va a contrapelo de lo que ocurre en la actualidad…

GT– Cuando el Estado es el que fija las tarifas con un objetivo fiscal, lo que termina haciendo es imponer un impuesto que no tiene aprobación parlamentaria; una tarifa alta, disociada de los costos y de todo tipo de consideración de eficiencia; es el peor tipo de impuesto, porque se cobra independientemente de que la empresa esté dando ganancia o no. Se impone a las empresas, por gastos que puede estar generando el Estado, costos del servicio que poco tienen que ver con la realidad y que afectan severamente el negocio de esas empresas.

LZ– Las tarifas no solo tienen ese efecto de ser una fuente de financiamiento encubierta, algo que, está bueno recordar, han usado sistemáticamente todos los gobiernos en Uruguay. Además, tiene otros efectos. Genera problemas en las propias empresas públicas, que tienen una planificación que los posiciona delante de un mercado, pero el precio en el que se mueven no responde a sus costos ni a las demandas sino a los requerimientos del accionista, que distorsionan la realidad.

–Los gobiernos han contado con estos rubros en su caja históricamente. Un cambio de la naturaleza del que proponen implica una vía de ingresos que se cierra...

GT– También es cierto que el Estado tiene un patrimonio y un capital invertido en estas empresas, como accionista, y como tal es razonable pensar que debe tener un retorno por esta inversión. Lo que es anormal es que muchas veces el Estado exige retornos que están completamente divorciados de la realidad del mercado. Esa es la clave.

–Los cambios planteados hacen especial foco en la dirección de las empresas

LZ– Importa modificar cómo se eligen los directores, que deberían ser seleccionados por méritos y no por cuota política. Hay una larga historia de “puerta giratoria” de funcionarios que pasan a la dirección y luego vuelven a ser funcionarios, lo mismo con políticos. Lo mismo en los reguladores, que también deben ser técnicos y ajenos a cualquier interés político.

GT– No alcanza con que los políticos digan “mejoramos” el tipo de profesional que está a cargo de las empresas públicas, porque nos dimos cuenta de los errores que cometimos en el pasado. Estamos “eligiendo mejor”, dicen. Pero en el actual marco. Y eso nos deja vulnerables a que en el día de mañana puedan cometerse los mismos errores del pasado. Se necesita un cambio en los procedimientos y en la legislación que sustente esas modificaciones.

–¿En qué debería basarse un cambio de incentivos para directores?

LZ– Los actuales incentivos no están hechos para ese objetivo de empresa eficiente. Los políticos pueden ver en dirigir una empresa pública el trampolín para su carrera personal y no la propia gestión. Hay que modificar eso, que los directores sean elegidos por méritos, con procedimientos claros y garantistas, con períodos de actuación desfasados del ciclo electoral para desalentar los “premios consuelo”. Una remuneración en base a resultados y que también esos resultados definan la remoción o no. Hoy esa posibilidad existe, pero difícilmente, con los parámetros actuales, se pueda pensar en una remoción de un director de una empresa pública que es monopólica y que actúa con poca transparencia en la fijación de tarifas.

GT– La historia que surge con el “pacto del chinchulín” debería culminar. Aquello de que los cargos deben establecerse por cuotas por partidos, lo que pasa a ser el objetivo primordial. Muchas veces sucede que esas personas responden a la autoridad de su partido y no tanto a los objetivos centrales de la empresa. Se dice que tiene que haber un control de los partidos dentro de los directorios. Si eso es así, está mostrando que los mecanismos de control externo no están funcionando.

–En términos de regulación, apuntan a un rol más determinante que el actual…

GT– Tenemos la noción de que quienes necesitan regulación en Uruguay son solo las organizaciones privadas y no las del Estado; eso es un error. Hacen falta reguladores fuertes, con la mayor autonomía posible. Un ejemplo claro de ello es el Banco República; hay un regulador fuerte, efectivo, que es el BCU. Juega con las reglas del mercado, se somete a la autoridad del regulador y en esas condiciones compite, obtiene buenos resultados, cuenta con buenos equipos técnicos. ¿Por qué si en el sector financiero lo hemos hecho razonablemente bien no podemos aplicarlo también en otros sectores de la economía?

LZ– El Estado tiene determinados roles que cumplir: el diseño de las políticas, la regulación y en el caso de estas empresas, la operación. Históricamente esas funciones se han confundido mucho. Por tanto, a veces la empresa hace decisiones de política, en otras actúa como empresa y muchas veces, con funciones de regulador. No se trata de debilitar la presencia del Estado ni mucho menos, pero sí que los roles estén bien definidos.

–¿Dónde queda el rol social de las EEPP en el nuevo esquema planteado?

GT– Cuando se tiene un mandato de hacer una política social y eso no está cubierto, permite que los responsables terminen escudándose en los costos asociados para pretextar falta de progreso y números desfavorables. Y cuando la empresa comienza a tener “ruidos”, es inmedible la eficiencia. Por tanto, deberían aislarse todos los demás objetivos de las empresas públicas, que son válidos pero deben estar compensados, lo que nos permitiría tener una foto clara de la actuación de la empresa. De esa forma, gerentes y directores serán responsables de lograr o no la eficiencia necesaria. Hoy eso es imposible y las tarifas altas lo reflejan. Esa columna de objetivos sociales debería estar explicitada a través de un subsidio, transferencias claras.

LZ– Eso hoy está dentro de la contabilidad general de la empresa, muy poco claro. El tema es complejo, pero deberíamos hacer un esfuerzo por aclararlo. Hay cuestiones como, por ejemplo, llevar la fibra óptica a todos los hogares, que está muy bien como objetivo, pero debe ser del Gobierno y no de la empresa. Después hay compromisos más amplios, como los ODS de Naciones Unidas, que tienen que ver con el saneamiento, y es el Estado que tiene que comprometerse. El diseño debe ser claro, con mandato a las empresas y una forma eficiente de cumplirlo y financiarlo.

GT– Las empresas no están capacitadas para diseñar política social. UTE es un ejemplo. Tiene una tarifa básica, donde se cobra menos para aquellos hogares que consumen menos energía eléctrica. Pero, ¿son los pobres los que consumen menos?, no necesariamente. Hay una enorme discriminación para familias numerosas, de escasos recursos, que están más tiempo en su casa y gastan más energía, por lo que termina transfiriendo el beneficio a otros que quizás no lo necesitan. Es una pésima forma de diseñar una política social, pero la UTE no fue pensada para eso. Hay otras agencias públicas que deben encargarse de eso.

–¿Con qué objetivo proponen la creación de una nueva unidad especializada en la órbita del PE?

GT– Hoy la OPP pone metas y las evalúa, a través de una comisión con el MEF, para las empresas públicas. Pero tiene pocos recursos y técnicos cuya competencia no es esa. Se necesita una unidad para evaluar la performance y el cumplimiento de los objetivos. Puede ser fortalecer OPP u otras posibilidades…

LZ– Lo importante es que los controles que hace hoy la OPP son presupuestales, básicamente. Se necesita otra cosa: un monitoreo de la operativa de las empresas, su comportamiento en el mercado y los objetivos, algo muy importante y que hoy no está claro. Difícil evaluarlo con escasos parámetros.

–¿Han evaluado la ingeniería necesaria para aplicar los cambios propuestos?

GT– Nos propusimos un conjunto de reformas que puedan ser viables y realistas. Nada de lo planteado requiere cambios constitucionales ni modificar todas las leyes orgánicas de las empresas públicas. Podrá haber cuestiones que se resuelvan por decreto y otras necesitarán ley. Pero todas ellas, con compromiso político, pueden aplicarse con cierta celeridad.

–Lo muestran como un documento base. ¿Pretenden avanzar en otras definiciones, como competencia, marco regulatorio o apertura de capital?

GT– Es un primer planteo de aquellas cuestiones en las que nos pusimos de acuerdo. Hacia el futuro debería haber un esfuerzo más profundo para brindar muchos más detalles sobre cómo encarar los cambios. Algunos de nosotros hemos profundizado en esos temas y otros, pero la intención es trabajar todos juntos en posiciones consensuadas e ir avanzando en base a este documento mínimo que hoy presentamos.

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