ENTREVISTA

Para Verónica Amarante, directora de Cepal en Montevideo, Uruguay se debe un debate sobre qué nivel de desigualdad estamos dispuestos a tolerar y qué políticas redistributivas está dispuesto a aplicar. Ese debate debe ser informado, considerando los ingresos de la población más vulnerable y los niveles de redistribución que estamos alcanzando ahora. En cuanto a la cuantía de las transferencias que se implementaron en la crisis sanitaria en relación con el PIB, que muestra a Uruguay a la cola de la región, entiende que cualquier comparación debe tomar en cuenta aspectos como el punto de partida, donde Uruguay tiene una ventaja relativa sobre la mayoría de los países latinoamericanos, por la relativa solidez de su sistema de protección social. Cuando nos comparamos con países con sistemas de protección social similares, Uruguay muestra un menor esfuerzo fiscal en esta área. Estima que las medidas de apoyo a los vulnerables, que a su juicio han sido adecuadas pero insuficientes en cuanto al monto, deberían mantenerse al menos por lo que resta del año. Si en el país se va a discutir sobre renta básica o ingreso básico universal, hay que tener claro cómo se combinaría con las prestaciones actuales y fundamentalmente, como se financiaría. A su juicio, es fundamental incorporar en esa discusión las herramientas tributarias, buscando la mayor progresividad. Se inclina por incorporar en la discusión los impuestos a la riqueza y no solamente sobre los ingresos altos. A continuación, un resumen de la entrevista.

—La pandemia ha generado situaciones muy difíciles para los más vulnerables en todo el mundo. ¿Cómo observa la situación en Uruguay?

—Evidentemente es una coyuntura muy complicada, con efectos distintos según la ubicación de los hogares en a la distribución del ingreso. Se marca mucho más la diferencia entre los hogares que tienen un ingreso asegurado y los más dependientes de lo que pudieran obtener en el día a día. Hay ahora una nueva mirada que se necesario tener, relativa a la seguridad de los ingresos y cómo afecta esto a la familia.

—Esta crisis dejó en evidencia que había un alto porcentaje de uruguayos que estaban en condiciones precarias y muy poco por encima del nivel en que se define como pobreza por ingreso…

—Un núcleo de hogares que aunque estuvieran por encima de la línea de pobreza en cuanto a sus ingresos eran muy vulnerables. Generalmente trabajadores que no tienen sus ingresos asegurados, hogares que dependen del trabajo por cuenta propia concentrados en la parte baja del ingreso, o directamente los asalariados informales privados. Básicamente, el grupo de trabajadores que pierden sus ingresos y no acceden al seguro de desempleo. Dependiendo de la composición del hogar o del nivel de ingresos, pueden acceder a la ampliación de las transferencias monetarias, pero que no sustituyen ni cercanamente a los ingresos perdidos.

—Una vulnerabilidad que no se pudo superar a pesar del fuerte incremento en el gasto social…

— La pobreza tuvo una baja muy importante en los últimos años. En América Latina los años 2000 han sido un período de aumento de ingreso de los hogares y caída de la pobreza. Pero un shock de esta magnitud tiene consecuencias fuertes. Hay un trabajo del Instituto de Economía, de Mauricio Da Rosa y Matías Brum, que ubica el incremento de la pobreza —en un escenario que no es el más catastrófico— en tres o cuatro puntos en Uruguay. Pero más allá de los ingresos, hay otros aspectos que en el mediano plazo pueden llegar a ser muy desigualitarios, como lo relacionado con el capital humano y la educación. Y esto es muy importante.
En este momento de crisis sanitaria y emergencia económica, la política de sostener a los hogares de menores ingresos no se puede eludir. Es lo que hay que hacer y Uruguay lo hizo. Las medidas de duplicación transitoria de la Tarjeta Uruguay Social y las Asignaciones Familiares están bien encaminadas, se pudieron montar sobre los registros que ya tenían estos programas y posibilitaron una respuesta rápida. Otra cosa es el monto, en qué medida puede ser suficiente. Y cuando uno observa los cálculos que hay y los niveles de caída en el ingreso y la posible compensación a través de estas políticas, resultan insuficiente para la magnitud del shock.
Un shock de este tipo, en cualquier economía tiene un impacto muy fuerte en los hogares que están dependiendo del ingreso día a día. El tema es que si son hogares sin seguridad social, la situación es aún mucho más grave. La única manera que tiene el Estado de llegar a ellos, en ese caso, son los mecanismos de transferencias, que no necesariamente los cubren a todos. Se hizo evidente, en Uruguay al igual que en la región, la necesidad de tener redes de protección social para trabajadores informales, que no necesariamente son pobres pero sí son vulnerables y a los cuales el estado no puede llegar. Eso es un pendiente que tenemos.

— El esfuerzo fiscal en Uruguay, comparando el monto de las medidas, es el menor de la región, según Cepal…

—El último informe COVID de CEPAL presenta una comparación de esfuerzo fiscal para enfrentar la pandemia realizado de los países, que incluye medidas de diversa naturaleza, y Uruguay aparece como el menor nivel en la región, sí, en términos de PIB. Es difícil brindar un panorama ilustrativo y comparativo sobre una situación tan compleja, porque las medidas adoptadas y los esfuerzos asociados dependen también de los puntos de partida de cada país, como se aclara en ese informe. Además, la variedad de medidas consideradas en ese informe es muy amplia. Si nos circunscribimos a las transferencias monetarias, las estimaciones que ha realizado Cepal ubican también a Uruguay dentro de los países que han destinado menos recursos en relación al PIB, incluso si los comparamos con países como Argentina, Brasil y Chile que tenían, antes de la crisis sanitaria, programas de transferencias que serían comparables con el esquema que tiene Uruguay, y que tienen niveles de gasto público social en relación al PIB también comparables. Algunos cálculos realizados en la oficina de Cepal en Montevideo nos indican que la expansión de las transferencias representa, en el mejor de los casos, alrededor de 4% del ingreso per cápita anterior de los hogares, o sea son montos muy reducidos para hacer frente a la situación de crisis económica de estos hogares.
Pero me gustaría reforzar esta idea de que cuando se hacen las comparaciones entre todos los países de la región, hay que tener en cuenta también que en países que tenían sistemas de transferencias con escasa cobertura o con montos muy exiguos de prestaciones, los refuerzos tuvieron que ser mucho más importantes, la inversión realizada seguramente fue mayor. También cuando miramos solamente las transferencias, tenemos que tener en cuenta que pasa con los seguros de desempleo. El programa de seguro de desempleo de Uruguay está cumpliendo un rol fundamental en esta pandemia, en muchos países de la región con niveles muy altos de informalidad, no sucede esto, esto es una fortaleza del sistema de protección social uruguayo. Todos estos elementos son importantes al realizar este tipo de comparaciones.

—¿Se puede tomar ese dato en solitario, sin tomar en cuenta las condiciones preexistentes, es decir un país que ya volcaba muchos recursos a la asistencia social, o la capacidad fiscal con que cuenta?

—Yo creo que es un insumo más para analizar una situación muy compleja, pero con las consideraciones anteriores sobre las limitaciones de comparar puntos de partida diferenciados. También hay diferencias en las situaciones fiscales departida, aunque en términos generales la mayoría de los países de la región estaba con situaciones fiscales muy comprometidas y con proyecciones de crecimiento económico muy bajas. Este año y el próximo iban a ser muy complicados para América Latina, aún sin COVID. Las dificultades fiscales existen en Uruguay, y en muchos países más de la región.

—¿Cuánto cree que llevará revertir esta situación?

— Entiendo que hay que pensar, por lo menos, en cubrir este año. La propuesta de Cepal sobre ingreso básico transitorio para enfrentar la crisis sanitaria, también abarca este año, aunque por supuesto en cada país dependerá de la situación que se esté enfrentando.

—En el debate político se ha puesto a los pobres en situación, en algunos casos, estigmatizante. La discusión, sobre qué es necesario darles y qué no, pasó muchas veces por ese tipo de miradas…

—Es difícil especular sobre opinión pública, pero si miramos trabajos como el Latinobarómetro, es claro sí que hay una tendencia a la menor aprobación de la población de la región, incluido Uruguay, de las políticas redistributivas y dirigidas a enfrentar la pobreza. En Uruguay hubo en las últimas décadas un cambio muy importante en materia de protección social. Y en términos generales, las políticas sociales redistributivas parecen haber perdido al menos una parte del apoyo popular.
Es uno de los temas que Uruguay debería debatir mejor; qué niveles de desigualdad quiere tener y entonces, tener conciencia que en una sociedad de un país en desarrollo como el nuestro, es necesario hacer inversión social para lograr sus metas. Y que para lograr hacer esa inversión social, hay que apoyarse en herramientas tributarias redistributivas.

— Cepal hizo referencia a una década perdida en la región, dado que el PIB per cápita cerrará este año a niveles de 2010. ¿Cuánto perderá Uruguay de los logros sociales obtenidos en la última década y media?

—Vamos a tener un aumento de la pobreza este año y el que viene. Uruguay puede llegar a tener un impacto importante en términos de indicadores de educación y lo que esos indicadores implican para un desarrollo de mediano y largo plazo. Este es un aspecto fundamental y cuando se salga de esta situación de emergencia, las políticas para el sector educativo van a tener que ser muy fuertes para revertir procesos como el de deserción, que nos pueden mostrar números aún más complejos que los que ya teníamos.
Todas las dificultades preexistentes se exacerban en esta crisis, y la educación es uno de los frentes más problemáticos y donde lamentablemente yo creo que sentiremos el impacto.

—Los organismos internacionales han coincidido en sus recomendaciones: FMI habla de nuevas transferencias, Cepal de un ingreso básico de emergencia, FAO de un bono contra el hambre. ¿Debería instrumentarse algo más estructural en ese sentido?

—El ingreso básico de emergencia que se discute en Cepal podría ser complementario del mantenimiento de la duplicación de las transferencias actuales por un tiempo mayor. Con alcance temporal, tienen una alta importancia estas medidas. A veces en la discusión puede confundirse la idea de esta atención puntual con otra que hace tiempo que se discute en la región que es la de la renta básica o ingreso básico universal, como mecanismo permanente. La propuesta actual de CEPAL es, en el marco de esta crisis sanitaria, un ingreso transitorio de emergencia. El otro debate, de renta básica, es un debate de más largo alcance y que no hay que confundir con las medidas de emergencia.

—¿Es posible un mecanismo permanente?

—Para mí, habría que discutirlo en forma conjunta con el sistema impositivo para ver cómo se llegaría a financiar, en forma progresiva. De no ser así, podría no tener sentido. Además, hay que discutir en profundidad cómo se relaciona con las prestaciones que tenemos en nuestro actual s sistema de protección social, que son producto de un desarrollo y maduración que lleva muchas décadas.. Hay propuestas circulando en la discusión internacional que en realidad lo que buscan es un sistema más sencillo de gestionar para la administración pública, con menos prestaciones, por eso hay que ver como se combina con el sistema actual. Un ingreso básico para todos podría parecer una propuesta muy simpática o fácil de aceptar, pero hay que ver el detalle y mirar el sistema de protección en su conjunto y sobre todo, la acción redistributiva del Estado en conjunto, incluyendo las fuentes de financiamiento. Me parece que solamente en ese caso puede tener sentido esa discusión.

—Hay colegas suyos que dicen que los impuestos no deben ser el motor de la redistribución, sino que eso debe ser vía gasto. ¿Usted qué piensa?

—Creo que los impuestos son una herramienta muy importante y útil para la redistribución. Renunciar a esa herramienta no me parece que sea adecuado. Una comparación que se suele realizar y es interesante: si uno mira lo que ocurre en Europa, la redistribución después de los impuestos es bastante más alta que en nuestra región. Y los niveles de desigualdad primaria, es decir que se desprenden de la estructura productiva, son inferiores en Europa, sí, pero no tan inferiores a los de América Latina. Es decir, logran niveles menores de desigualdad a través del gasto y de los impuestos. Es importante también considerar que son economías con niveles muy bajos de informalidad, eso implica que gran parte de la redistribución va por el lado de las pensiones contributivas. Nuevamente, un recordatorio de la relevancia de lograr los mayores niveles de formalidad de los mercados laborales.

—¿Cómo debe organizarse una ayuda de este tipo para tener una redistribución efectiva?

—Las herramientas de transferencias monetarias a los hogares de menores ingresos, combinadas con impuestos progresivos a la renta, y a la riqueza, son las herramientas de redistribución directa para lograr mayores niveles de igualdad en un cierto momento. El resto de la inversión social del estado, y especialmente la inversión en educación pública, son las medidas que permiten lograr mayores niveles de igualdad de ingresos en el futuro, son el mecanismo principal de movilidad social, y por eso son fundamentales.

—Hay otro debate confuso es el de dónde obtener los recursos para redistribuir. La discusión sobre “los más ricos” o los de los mayores ingresos…

—Hasta hace unos años sabíamos bastante poco sobre la riqueza. Es una agenda de investigación que ha sido muy dinámica en los últimos años. Deberíamos discutir no solamente sobre la desigualdad de ingresos, sino también sobre la desigualdad de la riqueza, considerar los activos con que cuentan los hogares y no solamente los flujos.
Es difícil en Uruguay acceder a esa información. Ha habido varios estudios del Instituto de Economía d la Facultad de Ciencias Económicas con información que puso a disposición la DGI, respetando por supuesto el anonimato de los contribuyentes, que permitió analizar la riqueza, bastante más concentrada que el ingreso. Eso abre el camino para que se puedan debatir opciones como impuestos al capital o a las herencias y evaluar cuánto se recaudaría y que tan progresivo sería. En general, esos impuestos se han caracterizado por no tener una recaudación tan alta como otros impuestos. Hoy hay información como para abrir la discusión sobre esos temas.
También es cierto que esto se discute en la academia, pero en ámbitos políticos ha permeado menos de lo que a mí en particular me gustaría.

—Cuándo hablamos de reducir la desigualdad o reducir la pobreza, a veces en el debate público se confunde, ¿Cuál debe ser la meta?

—Los cambios en desigualdad se logran en plazos relativamente más largos. Para enfrentar la pobreza se pueden implantar políticas más rápidas. En una situación como la de hoy, la pobreza es a lo que tenemos que apuntar. Y si se precisa ampliar el financiamiento de las políticas para enfrentar a la pobreza, hay que hacerlo con las herramientas más progresivas posibles. Pero lo que hay que pensar es qué consecuencias tiene para el país una sociedad muy desigual, con una cantidad de implicancias que van más allá de aspectos económicos. Las economías con mayor desigualdad tienen una cantidad de ineficiencias sobre lo que hay abundante información teórica y que demuestra por qué terminan funcionando peor en términos económicos. Tienen muchas más dificultades para lograr mayores niveles de productividad, y por eso se suele hablar de los costos económicos de la desigualdad. Pero a su vez hay una razón normativa, de que en una misma sociedad pueden estar conviviendo individuos que tengan realidades absolutamente diferentes que dependen de sus circunstancias personales, del lugar donde nacieron. Una sociedad así va a tener bajos niveles de cohesión social, menos acuerdos sobre políticas públicas, menos sentido de pertenencia a la sociedad e incluso de adhesión a la vida democrática. En fin, son múltiples las esos serán temas muy complejos en sociedades muy desiguales.

—Cepal ha hablado de un nuevo “pacto social”, reconstruir con mayor igualdad…

—Esa idea del pacto social es básicamente un acuerdo en base a qué niveles de desigualdad quiere tolerar una sociedad y qué políticas redistributivas está dispuesto a aplicar. Hasta cuánto quiere la sociedad sistemas públicos fuertes y de calidad para asegurar una trayectoria de mayor igualdad de futuro. Esos son los temas que hacen a un pacto social, y son materias que están subyacentes en el debate público.