TEMA DE ANÁLISIS

Estancamiento de los ingresos del gobierno

El ajuste fiscal del año 2017 había generado un salto en escalón en la recaudación del 1,7% del PIB.

Foto: El País
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El problema financiero que enfrenta el sector público este año y el que viene, radica en que hay compromisos de suba de gasto y una tendencia ascendente en las obligaciones por seguridad social a las que difícilmente la recaudación le pueda seguir el ritmo.

Una vez que se apagó el impacto del ajuste de impuestos votado al final del 2016, los ingresos tributarios se muestran estancados al igual que el nivel de actividad. Incluso, con la información a mayo, se puede apreciar alguna señal de retroceso para el resto del año.

Los ingresos financieros del gobierno son de diferentes fuentes, siendo los tributarios los de mayor peso. Los principales organismos que administran los tributos son la DGI, la Aduana y el BPS, e intervienen en diferentes actividades económicas como recaudadores. En el primer gráfico del cuadro adjunto se ilustra la evolución de los ingresos netos conseguidos por estos tres organismos. Allí se puede observar cómo, en un contexto de estancamiento económico, se produce un ajuste fiscal en el año 2017 que provoca un salto en la recaudación para luego volver a estancarse.

La recaudación neta de estos tres organismos representó 25,0% del PIB en el año 2014 y llegó a un máximo a mediados del año pasado de 26,7% del PIB, bajando levemente al 26,5% al cierre de mayo de 2019.

El incremento ocurrió básicamente en la DGI que pasa de 16,6% a 17,8% del PIB. Los ingresos observados en el BPS también fueron mayores, pero en una escala inferior (de 7,3% a 7,6% del PIB) y en el caso del comercio exterior se mantiene estable en 1,1% del PIB en casi cuatro años y medio. Tal como se verá en el análisis detallado por tributos, el ajuste fiscal de 2016 tuvo un impacto fuerte en el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y en el impuesto a la renta de las empresas (IRAE), ambos recaudados por la DGI.

Los ingresos de la DGI provienen de diversas fuentes, siendo el IVA el de mayor participación (46% en el año terminado en mayo de 2019) que junto con el Imesi (10% del total) recaen sobre las operaciones de compra-venta. Esta característica lleva a que muchas veces se los denomine impuestos indirectos porque no están gravando la renta directamente. El impacto sobre las diferentes expresiones de la renta en la economía no ocurre en forma directa y por lo tanto, depende de cómo se traslade el impuesto hacia atrás en la remuneración de los factores que participaron en la creación de valor.

Los principales impuestos directos son el IRPF y el IRAE y representan el 16% y el 15% del total recaudado en los últimos doce meses a mayo. El primero se cobra sobre las diferentes rentas que reciben las personas físicas y el segundo sobre la renta de las empresas. Son directos por su forma, pero no hay garantías de que la incidencia final del impuesto termine siendo la renta que lo origina, debido a que se puede producir un traslado del impacto del impuesto hacia quién lo contrata.

En la forma y en los hechos, el IVA tiene como base tributaria la renta de todos los factores de producción, o sea el valor agregado. Su administración lleva a que la principal instancia recaudadora es en una transacción económica, pero al momento de liquidarlo el impuesto no recae sobre el precio de venta, sino que lo hace sobre el valor agregado en dicha transacción.

Es una visión completa del impuesto que muchas veces se soslaya porque el consumidor ve una parte al momento de la transacción pues viene desglosado en la boleta. Pero el comercio no debe pagar por todo el IVA que paga el consumidor, solo lo tiene que hacer por la diferencia entre el IVA de todas sus ventas y el IVA de todas sus compras de insumos. El resultado es que el impuesto pesa solamente sobre todo lo que no sean insumos, o sea las diferentes expresiones de renta de factores de producción.

Cuando las empresas ven los costos que tienen y deciden fijar los precios al consumidor final, lo hacen considerando el monto a pagar del IVA y no el monto que van a recibir en cada transacción.

Como la recaudación tiene que ver con las ventas al consumo final y la base es todo el valor agregado, hay un vínculo estrecho entre el IVA y el PIB. La principal diferencia proviene de la tasa implícita del impuesto que suele ser más alta cuando la economía está creciendo y el consumo tiene mayor participación de importados y menor ponderación de los bienes de consumo básicos nacionales.

El gráfico de la izquierda en la zona media del cuadro ilustra la tasa de variación de la recaudación del IVA en el año terminado en cada mes. Es una evolución que pasa de tasas positivas del 1,5% anual a variaciones negativas en los últimos seis datos. Un semestre que confirma una contracción y que puede estar reflejando una caída en el nivel de actividad y una mezcla de venta final de bienes y servicios con menor valor agregado.

El dato de mayo no fue tan malo, dejando por lo tanto una ventana para el optimismo sobre la trayectoria futura de la recaudación. Igual, con el escenario previsto en el nivel de actividad, no es descabellado pensar en una caída real en esta recaudación. Incluso, pensando en que el año 2020 presente un repunte en el nivel de actividad por la obra de la nueva planta de celulosa, se trata de una expansión del PIB con reducido impacto sobre la recaudación.

El grafico que aparece en la zona media del cuadro es el de las variaciones reales en el impuesto a la renta de las actividades empresariales. La evolución es similar, pero las tasas de variación se sostienen hasta marzo de este año. En este caso, el impuesto se paga sobre la base de anticipos y una liquidación que se concentra en abril de cada año. En parte, las tasas se sostienen por la inercia del régimen de cobranza del impuesto, pero hay una baja en la rentabilidad de las empresas que sostendrá la tasa negativa el resto del año.

Sobre este impuesto, es interesante tomar en cuenta que el aporte que hace al ajuste fiscal fue de 0,8% del PIB en el comparativo del nivel actual y el del cierre del 2014. La principal explicación de este aumento estuvo en las empresas públicas, donde se combina un aporte nulo en el año 2014 con un aporte de 0,7% del PIB en el 2018. El resto lo aportan las empresas privadas que de acuerdo a los datos de la DGI pasaron de 2,2% del PIB a 2,4%.

El otro componente del ajuste fiscal fue el IRPF a las remuneraciones. En el gráfico de la zona inferior del cuadro se observa la variación anual de este tributo por un lado y las contribuciones a la seguridad social que recauda el BPS por otro. La evolución es marcadamente diferente con aumentos sostenidos en el IRPF y una leve pero constante caída en los aportes previsionales, a pesar que la base tributaria es prácticamente la misma.
Seguramente, la pérdida de puestos de trabajo de jóvenes y mano de obra no calificada está impactando más en la recaudación previsional que en el IRPF, que a su vez tuvo un aumento de tasas desde el año 2017.

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