ENTREVISTA

Escaso avance en el desarrollo del Interior, pese a mayor impulso de las políticas públicas

Hay intendencias que no cuentan con las capacidades que le permitan aprovechar los recursos para impulsar políticas de desarrollo. 

Adrián Rodríguez, Leonel Muinelo, Investigadores del Instituto de Economía (FCEA-UdelaR). Foto: Francisco Flores
Adrián Rodríguez, Leonel Muinelo, Investigadores del Instituto de Economía (FCEA-UdelaR). Foto: Francisco Flores

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Un considerable aumento de los recursos destinados por el gobierno central a las intendencias en la última década y media, no ha logrado reducir las brechas del desarrollo en el país. La mayor densidad de políticas no trajo la descentralización deseada y además, la falta de capacidades locales ha sido un duro impedimento para “mover la aguja del desarrollo”. A estas conclusiones han llegado los economistas e investigadores del Iecon, Adrián Rodríguez Miranda (Doctor en Desarrollo Económico e Integración, Universidad Autónoma de Madrid) y Leonel Muinelo (Doctor en Economía Aplicada, Universidad Autónoma de Barcelona), quienes publicaron recientemente “Finanzas subnacionales y capacidades para el desarrollo económico territorial en Uruguay: 1990-2016”, donde analizan el resultado de las políticas públicas en la reducción de disparidades regionales en el país. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cómo valora las políticas de descentralización llevadas adelante en los últimos años?

Adrián Rodríguez
—En los últimos quince años se han generado nuevas políticas, introduciendo la variable territorio en muchas iniciativas públicas, y los gobiernos departamentales comenzaron a implementar otras acciones. Por ejemplo, direcciones y agencias de desarrollo que antes no existían. Hay impulsos institucionales, pero es bastante incipiente. Tanto desde las políticas nacionales como de los gobiernos departamentales, se necesita un cambio cultural, sobre todo de estos últimos.

—¿Cuáles son los factores que limitan ese desarrollo?

AR
—Los gobiernos departamentales tienen que dejar de ser municipios; hoy se rigen por una ley de 1935, la cual le otorga competencias tales como las necrópolis, el barrido, etc. Pero desde 2010 tenemos los municipios, y se supone que es este tercer nivel de gobierno el que debería cumplir con la mayor parte de esos roles. Esos servicios de proximidad deberían hacerse por parte de los municipios y el gobierno departamental, enfocarse, por ejemplo, en temas de política de empleo y de desarrollo productivo muy importantes.

—¿Esas áreas de trabajo son incipientes aún?

AR
—Son pocas las intendencias que tienen oficinas de desarrollo con plantel técnico propio y estable y asumen roles de planificación y desarrollo de capacidades propias; no se trata de una oficina con un director político y poco más. Allí hay una gran debilidad. Más aún, hay intendencias que no tienen un solo economista en su plantilla. Ante esa realidad, pasan cosas como lo que ocurrió cuando el primer programa Uruguay Integra, basado en recursos de la Unión Europea; la distribución de los fondos dispuestos para este programa otorgaba entre 800 mil dólares y un millón para cada departamento. Hubo departamentos que no sabían qué hacer con un millón de euros. Proponían cordón cuneta, iluminación, contratar más funcionarios, aquellas cosas que sabían hacer desde siempre, pero el objetivo era apuntar a impulsar el desarrollo local, activar el aparato productivo, y en ese terreno, no tenían capacidades para utilizar los fondos.

—Desde la perspectiva de las finanzas públicas, ¿cuál es la determinante principal que muestra que el grado de avance es bajo?

Leonel Muinelo —Uno de los puntos fundamentales es precisamente, descentralizar la recaudación de impuestos regionales y el gasto realizado; si bien hay un discurso en ese sentido, desde el análisis de las finanzas públicas, no ha existido un proceso de esas características. Mientras el gasto del gobierno central está en el orden del 32% del PIB, los gobiernos departamentales no van más allá del 6-7% del PIB. No ha habido un traslado en las responsabilidades del gasto y ejecución efectiva hacia los gobiernos departamentales. Tan centralizados como en principios de los noventa.

En cuanto a la recaudación, se observa desde el comienzo de la serie estudiada, y con especial énfasis desde 2004, una mayor dependencia de los gobiernos departamentales de las transferencias del gobierno central. Y las fuentes de recaudación propia no han variado.

AR—Manejamos mal el término. Hablamos de descentralización, cuando en realidad lo que hacemos es una desconcentración de recursos. El discurso es más descentralización, lo que nos llevaría a pensar en mayor autonomía y por tanto, mayor recaudación de los gobiernos departamentales y menor incidencia de la administración central. Pero no es así.

—¿Cuál es el nivel de condicionamiento de esas transferencias?

LM—El 80% de las transferencias no están condicionadas, las administra con autonomía el gobierno local. Y está bien que las transferencias del gobierno central hacia las intendencias tienen su efecto positivo al incrementar la base de recursos, pero también generan efectos negativos…

—¿Cuáles son?

LM—Especialmente, genera dependencia de esos recursos; descansarse sobre las transferencias y no trabajar en fomentar la búsqueda de recursos propios o controlar mejor cuánto y cómo se gasta. Si obtener esos recursos no generó esfuerzos, los incentivos no están del lado de mayor cuidado en el gasto. Termina siendo un efecto perverso: queriendo ser más autónomos, resultan más dependientes. Y menos proclives a capacitar equipos que les permitan buscar sus propias oportunidades.

AR—Hablamos de desarrollo endógeno, basado en capacidades propias, que no solo tiene que ver con la capacidad pública, sino también con los privados. En Colonia hay una historia de asociación productiva, con cultura de negocios que tiene que ver con suizos, alemanas, piamonteses. Maldonado tiene una fuerte impronta vinculada con el empresariado argentino y desarrolló agentes locales potentes. Pero esa no es la realidad de todo el país.

—¿Qué efecto generaron los estímulos a la inversión en las zonas de menor desarrollo?

LM
—Un impacto limitado. Estudios hechos por otros colegas que van hasta 2014, muestran que las inversiones, más allá de incentivos para ir a otros puntos del país, se siguen centrando en Montevideo y el resto de la zona sur del país. Además de cuestiones vinculadas con infraestructura y servicios que faltan en otras zonas, también hay dificultades para conseguir mano de obra y no todas las intendencias se pueden convertir en socios estratégicos de un inversor, porque no tienen las capacidades desarrolladas para hacerlo.

AR—No basta con la voluntad política y destinar más fondos, hay que conocer la realidad del territorio para saber efectivamente qué debemos hacer particularmente en ese lugar. Una política descentralizadora y de desarrollo para Artigas, por ejemplo, no puede basarse en decisiones tomadas en Montevideo ni en uno grupo de técnicos que viajen quince días al norte del país. La diferencia con las intendencias que aprovechan mejor esos apoyos es que han sabido desarrollar competencias locales que puedan hacerse cargo de esa estrategia. Es el caso de Maldonado, Canelones, o Colonia.

En algunos gobiernos departamentales está faltando hacer el “clic” en impulsar junto con las universidades, empresas y sociedad civil las bases para ese cambio. Muchas intendencias deben entender que es importante contratar recursos propios, que el desarrollo no se impulsa solo viajando a Montevideo en busca del cheque de OPP. Florida por ejemplo instaló su propio observatorio, la intendencia de Rivera montó su equipo técnico, otros departamentos ha contratado consultorías que les ayuden a formar sus recursos. También Canelones y San José trabajan bien. Pero no son todas.

—¿Cómo se impulsa el cambio?

AR
—Los procesos más importantes que hay en el país, que van a generar transformaciones —y ya lo están haciendo— son la descentralización de la UdelaR y la creación de la UTEC, además de un mayor impulso a la UTU. Las experiencias en Durazno y Tacuarembó son claras. En Tacuarembó, en menos de una década la UdelaR pasó de cero a mil alumnos en tecnicaturas en administración, alimentos, tecnólogo en madera, en desarrollo; 100 docentes, cuarenta de ellos con dedicación completa. Todo esto en un predio junto al INIA con otros muchos investigadores radicados allí. Eso es lo que va a generar la diferencia. Porque hoy puede llegar una gran empresa determinada, generar un buen presente, y en pocos años capaz que esa actividad terminó. Si no hay capacidades propias para abrir oportunidades, se está a expensas de una coyuntura que puede ser desfavorable.

LM— Otro impulso que sería importante desde el gobierno central sería la posibilidad de dar incentivos fuertes a la generación de capacidades locales. Atar el monto de transferencias a cuestiones concretas que proyecten desarrollo y también mayor capacidad de generar recursos que apuntalen esas estrategias.

—¿Por ejemplo?

LM— Hay impuestos que deberían ser locales, por ejemplo, aquellos vinculados con la caminería tipo “el que rompe paga”, u otros vinculados con la regulación de contaminación ambiental focalizada, cuestiones vinculadas con el suelo, etc. Eso tiene sentido descentralizarlo, pero tiene un costo político del que “pone la cara” a la hora de hacer efectivo el cobro, además de costos administrativos.

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