Descentralización y desarrollo

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BERNARDO PORRAS | COLUMNISTA INVITADO

Muchas veces escuchamos referir a la descentralización como un objetivo político. Tanto hemos escuchado hablar de ello que, finalmente, la descentralización se ha transformado en una palabra con contenido emotivo favorable. Parecería que cualquier cosa que se haga en nombre de la descentralización está bien. Es un grave error.

Como habremos de referir en estas líneas, la descentralización es solo un instrumento y, como todo instrumento, se adapta bien a algunos objetivos y mal a otros, sin más misterios. Más concretamente, en oportunidades la descentralización es parte de la solución pero también suele ser parte del problema. En especial, veremos cómo la descentralización por la descentralización misma, ha llevado y lleva a resultados absurdos y contrarios al desarrollo económico.

Como punto de partida podemos señalar que la descentralización, instrumento de la ciencia de la administración y teoría de la organización, se orienta a posibilitar que la toma de decisiones pueda hacerse por partes de la estructura que están más cerca del problema a solucionar y también a evitar que todo deba pasar siempre por el jerarca máximo con la congestión que eso genera. Por eso, es de la esencia de la descentralización que los poderes de decisión no queden concentrados en el jerarca máximo, al que corresponde sí, efectuar un control general y señalar los lineamientos a seguir. También podría decirse, a favor de la descentralización territorial, que la misma permite que se dicten normas por las autoridades descentralizadas que contemplen las particularidades de cada región, cuando existen diferencias culturales, dentro de un mismo país.

Bajo la Constitución de 1830 no existía descentralización, ni territorial ni por servicios. La tarea que hoy llevan adelante los Gobiernos Departamentales la llevaban adelante Juntas Económico Administrativas; y estas respondían a una conducción centralizada en el Poder Ejecutivo. En los servicios, si bien nacieron durante su vigencia entidades como la Universidad de la República, el Banco de la República y otras, las mismas no tuvieron un estatuto propio de entidades descentralizadas sino hasta la Constitución de 1917.

Ese comienzo de la vida institucionalizada, demasiado arraigado en un poder central, ubicado en Montevideo, generó reclamos de descentralización, que en buena medida constituyeron una bandera del Partido Nacional, cuya fortaleza estaba en el interior de la República.

El primer gran cambio estuvo, como se dijo, dado por la Constitución de 1917, cuyo artículo 100 constituyó la base para el régimen de la descentralización por servicios. Paralelamente, nacieron los Gobiernos Departamentales con una extraordinaria autonomía tributaria. Esto último, terminó probando ser un verdadero desastre, desencadenándose un verdadero caos financiero; y por eso fue corregido drásticamente en la Constitución de 1934. Esta sienta el régimen actual, según el cual los Gobiernos Departamentales solo pueden imponer impuestos sobre fuentes determinadas.

En las décadas posteriores los cambios fueron menores aunque siempre en línea de una creciente regulación de la descentralización, debiéndose señalar que la Constitución de 1967 (artículo 197) matizó la descentralización por servicios con un mayor control por parte del Poder Ejecutivo.

Finalmente, con la caída de las instituciones en 1973, todo el sistema de pesos y contrapesos cayó y durante los doce años de su duración, la dictadura exhibió, como es lógico, una organización fuertemente centralizada.

Con esos antecedentes, quizá como reacción a esa realidad inmediata, o por mera inercia de antiguas consignas, la idea de descentralización como conquista, como cosa positiva y deseable, fue incorporada al discurso político sin mayores reparos. Y desde 1985 en adelante, han sido continuas las menciones a la descentralización como objetivo a conseguir, desde todos los partidos.

Producto de esta euforia de la descentralización se llegó a incluir en la reforma de 1996 un inciso tercero en el artículo 50, que establece: "Asimismo, el Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general". También se adicionó al artículo 230 de la Constitución un nuevo cometido de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, consistente en asistir al Poder Ejecutivo en la "planificación de políticas de descentralización".

Sin embargo, podríamos afirmar sin hesitaciones que el desconcierto que se exhibe por parte de los actores políticos en esta materia es tan grande que:

i) se presentan como proyectos de descentralización, emprendimientos que suelen tener muy poco que ver con la misma,

ii) sectores que obligatoriamente deberían organizarse en forma descentralizada, como todos aquellos del dominio comercial e industrial del Estado (artículo 185 de la Constitución), se encuentran, al contrario, fuertemente centralizados sin que a nadie le importe un comino. Tal es el caso de la explotación de casinos que hace el Estado que en lugar de estar organizada como ente autónomo o servicio descentralizado, es llevada a cabo por una dirección del Ministerio de Economía y Finanzas.

Pero lo peor es esa asunción, carente de toda meditación y razonamientos, de que todo lo que es descentralización o admita llamarse de esa manera, es bueno sin más y no puede ser revisado.

La realidad prueba que ello no es así. La descentralización en ciertos temas resulta en sistemas disparatados.

Analicemos por un momento algunos aspectos de la descentralización con espíritu crítico. Supongamos que queremos establecer una cadena de casas de comidas con sistema de envíos a domicilio, algo sencillo, ¿verdad?

Entonces empezamos a estudiar las reglas con las que debemos cumplir y descubrimos, que: i) las reglas bromatológicas que se aplican en Colonia, no nos sirven para Montevideo, ni viceversa; tampoco para otros departamentos; ii) el envase de alimentos autorizado en Montevideo no puede usarse en Maldonado ni en ningún otro departamento sino que debemos hacer nuevos trámites y pagar tasas, todo por diecinueve; y lo mismo con el transporte de alimentos iii) los tributos asociados a los vehículos automotores que utilicemos tampoco los podemos calcular razonablemente porque son todos diferentes; iv) si nos presentamos ante una autoridad, a pedir algo, el procedimiento administrativo resultará también diferente en cada departamento y también ante la Administración Central, BPS, UTE, OSE, Antel, etc.

¿Alguien sensato, puede sostener que este sistema es bueno? ¿Acaso las bacterias de Florida son diferentes a las de Flores o Durazno y por eso es necesario que cada uno tenga su reglamento bromatológico? Tener un auto que vale 10.000 dólares, ¿es señal de más capacidad contributiva en Maldonado que en Colonia? ¿Los derechos que tienen los administrados, la posibilidad de notificarse o el plazo para evacuar una vista, tienen que ser diferentes en Rocha que en Paysandú? ¿Acaso son de otra cultura, en esos departamentos?

La respuesta es invariablemente "No". Estamos ante una masa informe de regulación innecesaria y gratuita, desestimulante de cualquier emprendimiento comercial e industrial; y bueno es que lo tengamos bien asumido; máxime, cuando decimos que queremos atraer inversiones, facilitar las cosas y otros tantos discursos.

Toda esa complejidad innecesaria es hija de la descentralización, y eso también hay que tenerlo presente, para terminar con los ídolos falsos. Los instrumentos son sólo eso, instrumentos, y no otra cosa. Si queremos lo mejor, no podemos elegirlos de antemano. Un cuchillo también es un buen instrumento, no hay duda, pero a nadie se le ocurre tomar sopa con cuchillo.