OPINIÓN

El año 2021 comenzó con expectativas favorables para el comercio mundial. La elección de Biden señaló un posible escenario de reducción de las tensiones entre Estados Unidos y China.

En lugar de medidas comerciales de represalia, que llevaron a un aumento del proteccionismo en el comercio mundial, se esperaba que la construcción de un diálogo entre Washington y Beijing buscara aliviar las incertidumbres asociadas a las disputas entre las dos mayores economías del mundo. Eso no es lo que pasó. Trump's America first ha sido reemplazado por Biden's Made in all of America. El mensaje de Biden, con apoyo bipartidista, fue claro para el mundo: el liderazgo tecnológico como determinante en la escala de la hegemonía económica era el principal tema entre las dos potencias.

Además, las iniciativas en el campo de la defensa militar contaminaron las relaciones entre los dos países. Uno fue la creación en septiembre de Aukus, una alianza militar entre Estados Unidos, Australia y el Reino Unido, que permite a Australia construir submarinos nucleares con tecnología estadounidense y tiene como objetivo garantizar el liderazgo de los países de la región del Pacífico. Lo mismo se aplica a la reanudación del diálogo QUAD entre Estados Unidos, Japón, Australia e India, con el objetivo de asegurar la paz en la región del Indo-Pacífico. Todas las iniciativas son interpretadas como formas de contener la expansión de China en la región y fueron criticadas por Pekín, por partir de la hipótesis de que China tendría objetivos “imperialistas” en la región.

En la Guerra Fría, Estados Unidos y la Unión Soviética operaron en diferentes espacios económicos. No necesitaban hablar de subsidios, aranceles, inversiones u otros temas que afectaban sus flujos comerciales.

Este no es el caso de China, donde las tensiones en los campos político y comercial no están disociadas.

Cuando China proclama su defensa del sistema multilateral de comercio, pero con ciertas flexibilidades, Estados Unidos lo interpreta como una forma de que China quiera asegurar su liderazgo utilizando prácticas de competencia desleal.

En el campo de las relaciones económicas internacionales de Brasil, es crucial diseñar qué estrategia debe seguir el país. La política del pragmatismo sin adherirse incondicionalmente a uno de los bandos es ideal, pero para que esta estrategia tenga éxito es necesario que los organismos multilaterales están presentes, para asegurar un campo de resolución de conflictos.

Los comentarios anteriores nos llevan a un segundo punto a destacar. Entre el 30 de noviembre y el 3 de diciembre de 2021 se llevaría a cabo la 12ª Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Con el surgimiento de la nueva cepa de Covid-19, omicron, que motivó la prohibición de ingreso de personas de varios países africanos, la reunión fue suspendida. Había muchas expectativas con respecto al resultado de esta conferencia.

La administración Trump ha paralizado el Comité de Apelaciones del Mecanismo de Solución de Controversias (MSC), uno de los pilares de la OMC, además de adoptar una postura antimultilateralista. La administración Biden ha declarado su apoyo al sistema multilateral, pero aún tiene que resolver el estancamiento del MSC y mantener las restricciones comerciales en China.

El debate en la OMC lleva a otra cuestión. La pandemia reforzó una tendencia que ya se venía identificando tras la crisis de 2008, de relativa intensificación de las medidas proteccionistas. Pero el mayor legado es el uso de subsidios asociados al tema de densificar cadenas productivas nacionales. En particular, este es un tema presente en los debates de Estados Unidos, la Unión Europea y China. El llamado desacoplamiento (decoupling) de cadenas entre Estados Unidos y China y entre la Unión Europea y China.

En países en vías de desarrollo, como Brasil, el debate puede estar presente, pero son países que no pueden prescindir del acceso a bienes intermedios y de capital asociados a las nuevas tecnologías. Además, no tienen los recursos para lanzar paquetes con altos subsidios para asegurar cadenas de valor nacionales, o incluso regionales. En este caso, el interés de Brasil es no perder la disciplina sobre los subsidios industriales en la OMC.

El año 2021 marcó la incorporación definitiva de algunos bienes comunes globales a la agenda del comercio mundial.

En materia ambiental, el cumplimiento de las metas acordadas en la COP 26 requerirá cambios en las matrices energéticas de los países que tienen consecuencias en los patrones comerciales. La defensa de objetivos en el área medioambiental, como la reciente medida de la Unión Europea de prohibir la importación de productos de zonas de deforestación ilegal, ha suscitado críticas sobre cómo delimitar fines legítimos de preservación ambiental y formas de proteccionismo.

A su vez, el tema de la pandemia se tradujo en una serie de propuestas que hicieron los países sobre la relación entre comercio y salud. Destacamos la Iniciativa de Comercio y Salud (Trade and Health Initiative) propuesta por el Grupo de Ottawa, del cual Brasil forma parte. El foco es asegurar medidas que faciliten el comercio de insumos y vacunas, así como material relacionados con la pandemia.

Se observa, sin embargo, que existe consenso en que el principal problema es la distribución desigual de vacunas entre países. En ese sentido, hay propuestas a discutir en relación a un posible acuerdo de inversión en el área de vacunas, que viabilice la producción local en algunos países africanos, tema que forma parte de la agenda de la OMC al considerar el tema de los derechos de patente.

El curso del conflicto entre Estados Unidos y China, el sistema multilateral de comercio y la cooperación internacional para la solución de los bienes comunes globales son temas que forman parte de la construcción de una estrategia para las relaciones comerciales internacionales de Brasil. ¿Cómo evaluar el año 2021 para Brasil?

El cambio del Ministro de Relaciones Exteriores en marzo de 2021 fue aclamado como positivo. La política exterior se volvió menos “ideológica e incondicionalmente alineada” de los Estados Unidos, lo que sería menos factible de todos modos con la victoria de Biden. Pronunciamientos y medidas contrarias a la adhesión el tema de la defensa del medio ambiente y la lucha contra la pandemia se mantuvo, pero sin nuevas consecuencias, además de conocida como la no ratificación del acuerdo Mercosur-Unión Europea. Los “ataques a China” dificultaron la reanudación de las ventas de carne al país, pero no frenaron el comercio bilateral. China siguió siendo el principal mercado de destino de las exportaciones de Brasil, con un 32%, y origen de las importaciones, en torno al 21%.

En el campo comercial, las principales metas del gobierno, como la promoción de una amplia reforma tarifaria, aún están lejanas. Además, no está muy claro cuál es el compromiso efectivo del gobierno con la liberalización comercial amplia, como expuesto en el programa inicial de gobierno. La propuesta de un acuerdo comercial con Estados Unidos está en suspenso y en la agenda de negociación está en el horizonte cercano un acuerdo con Indonesia, que representa el 0,7% de las exportaciones brasileñas y el 0,8% de las importaciones del país.

La balanza comercial finalizó 2021 con un saldo de US$ 61.2 mil millones, US$ 10.8 mil millones más que en 2020. En términos de equilibrio macroeconómico, el comercio exterior no fue una preocupación en 2021.

Cabe señalar, sin embargo, que las incertidumbres y desafíos del escenario en el comercio mundial exige la formulación de qué temas, estrategias y acuerdos prioritarios quiere proponer el gobierno. No es un tema para el gobierno actual, pero debería estar en el debate para las elecciones presidenciales de 2022.

(*) Investigadora asociada de FGV IBRE y profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Uerj. Publicado en Cojuntura Económica (FGV).