La Ley de Promoción y Defensa de la Competencia, N° 18.159 de julio de 2007, ha cumplido 10 años. Su promulgación fue un paso trascendental que definió el actual terreno de juego y puso rumbo a las reglas que defienden hoy a la competencia.

La Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC), que opera desde marzo de 2009, es el órgano encargado de aplicar las disposiciones de esta Ley.

Si "veinte años no son nada", menos serán diez. En un reciente artículo de investigación los profesores Kovacic y López-Galdos de la George Washington University sugieren que se necesitan entre veinte a veinticinco años para construir y fijar las bases institucionales de un sistema de defensa de la competencia. Esta construcción implica adoptar y perfeccionar el esquema legal inicial, sentar jurisprudencia, mejorar aspectos procedimentales, crear capacidades al interior de las agencias de competencia y fomentar vínculos efectivos con otras instituciones. Por tanto, vale la pena revisar algunos elementos clave en la construcción institucional del sistema de defensa de la competencia para contribuir a esbozar una agenda de mejora.

Cuanto menor sea la interferencia de intereses u órganos ajenos a la autoridad encargada de la defensa de la competencia, mayor será la probabilidad de que los recursos sean direccionados eficazmente para lograr sus objetivos.

En este sentido, el estatus institucional de la CPDC no le permite un alto grado de independencia. La Comisión es, en virtud de la Ley 18.159, un órgano desconcertado en el ámbito del MEF. Esto supone que todas sus resoluciones están sujetas a recursos de apelación ante su superior jerárquico, el Ministro de Economía. Esta situación tiene el peligro latente de que el accionar de la Comisión obedezca a criterios distintos a los técnicos inspirados en la competencia. Como triste muestra de esto, recordemos la reacción del Ministro Astori meses atrás cuando la inflación estaba desalineada de los objetivos macro.

El alcance de la actuación de la CPDC se encuentra extremamente reducido. La Ley 18.159 le otorga a los organismos reguladores sectoriales la aplicación de las normas de la competencia en los sectores sometidos a su alcance regulatorio (por ejemplo, al BCU para los mercados financieros). Más aún, la ley hace una definición excesivamente amplia, y considera que la posibilidad de acción de los organismos reguladores se extiende incluso a aquellos mercados vertical u horizontalmente vinculados con los mercados bajo su control regulatorio.

Esta limitación en la acción de la CPDC es una importante debilidad de diseño que entorpece su desempeño como autoridad encargada de promover y proteger la competencia. Los sectores que quedan fuera de su órbita son justamente sectores en los que sus pares de defensa de la competencia de otros países, más han tenido que actuar.

En principio, las políticas de defensa y promoción de la competencia podrían ser complementarias y concordantes con las políticas regulatorias sectoriales. Ambas por fin último velar por el interés de los consumidores y usuarios. Sin embargo, en determinadas ocasiones y dado sus mandatos de origen, las agencias reguladoras pueden terminar velando por intereses de empresas del sector. A modo de ejemplo, en 2007, la Dirección de Competencia de la Comisión Europea impuso a Telefónica de España una multa de 152 millones de euros por una práctica considerada contraria a la libre competencia que, sin embargo, el organismo regulador local (la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de España) permitió.

La capacidad de cualquier institución para cumplir con sus obligaciones depende de los RRHH y materiales disponibles. Según el documento "Examen Voluntario entre Homólogos del Derecho y la Política de la Competencia: Uruguay" (Unctad, 2016) se puede comprobar que la CPDC tiene serias limitaciones de recursos respecto de otras agencias de la región. En 2015, tenía 10 funcionarios y un presupuesto de US$446.000. a su vez, las agencias de competencia de Costa Rica, Panamá y Ecuador tenían 23, 44 y 231 funcionarios y respectivamente, presupuestos de US$700.000, US$834.000 y US$8.600.000.

En suma, es prioritario mejorar el diseño institucional de la CPDC dotándola de mayor independencia, alcance de actuación y recursos presupuestarios y humanos. Es el órgano que permite que la ley se aplique. Su rol en nuestra sociedad y su relevancia práctica debería ser creciente. Construir las bases institucionales involucra considerables esfuerzos de experimentación. La capacidad de aprendizaje basado en la experiencia propia y en la de otras agencias con funciones y responsabilidades similares define también la fortaleza institucional. Según entendemos, la Comisión está elaborando un plan de acción de mejoras. Así, la construcción es un proceso que no se detiene en el tiempo en la medida que se adentre al virtuoso círculo de experimentación, evaluación y mejora. Esperemos que sea la dirección a seguir.

(*) Artículo confeccionado en coautoría con la Dra. en Economía Flavia Roldán.

NÉSTOR GANDELMAN