ALEJANDRO CAVALLO

Ajuste y regla fiscal

Apartir del año que viene los asalariados con mayores ingresos pagarán más IRPF. Es una medida procíclica, puesto que reducirá el ingreso disponible y el consumo, justo cuando la actividad económica se está debilitando.

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Siete firmas se presentaron a la licitación. Foto: Archivo El País

Lo que no quita que sea necesario mejorar el resultado fiscal (aunque no necesariamente de este modo), puesto que debe despejarse cualquier duda sobre la sostenibilidad de la deuda pública a mediano plazo. El deterioro de las cuentas públicas se produjo, en parte, a partir de la habitual prociclicidad de la política fiscal: se gasta de más en el auge y se realiza un ajuste cuando la economía se estanca o entra en recesión. Además, este patrón está vinculado al ciclo electoral: el resultado fiscal se deteriora al final del período de gobierno y luego se ajustan las cuentas en los años post electorales.

Una alternativa parta evitar o atenuar situaciones como la actual, es la de consensuar y diseñar un arreglo institucional fiscal distinto, que incluya como parte importante una regla sobre el déficit fiscal ajustado por el ciclo. Si los ingresos son anormalmente altos, entonces se restringe el gasto (o se fijan determinados objetivos de resultado fiscal), de forma de ahorrar esos ingresos adicionales, mejorar las cuentas públicas y no generar presiones adicionales por parte del Estado. Por el contrario, si los ingresos son menores a los normales, entonces se habilitan más recursos para gastar, de forma de fortalecer la demanda cuando más se precisa. Además, tiene como otras posibles ventajas la de reducir el riesgo soberano y bajar la volatilidad del tipo de cambio real. Hasta aquí, contar con una regla fiscal contracíclica parece de clara conveniencia. Sin embargo hay restricciones políticas y técnicas para llevar lo anterior a la práctica.

El principal problema político consiste en generar un amplio consenso de que es necesario instaurar una regla fiscal. Esto implica que el sistema político en general y en particular el partido de gobierno, acepte delegar a un conjunto de técnicos en forma permanente la potestad de decidir sobre la posibilidad de ejecutar una parte no menor del gasto. Esta renuncia (o "atadura de manos") sería bastante permanente e incluiría períodos en los cuales el gasto podría ser eficazmente utilizado como herramienta para mejorar las posibilidades que el partido de gobierno renueve su permanencia en el poder (especialmente en años cercanos a las elecciones). Para dar este paso, se requiere que el gobierno se convenza de la utilidad de pasar a un nuevo diseño y tenga la suficiente madurez como para conceder dicha renuncia.

El principal problema técnico consiste en definir qué se entiende por ingresos normales (o resultado fiscal normal) y quién define en cada momento si los ingresos son mayores, similares o inferiores a los normales. Los ingresos tributarios (y el resultado fiscal) están positivamente vinculados a la actividad económica. Evidentemente, el PIB es un indicador que resume la situación de la actividad económica en forma integral. Si este fuera el indicador elegido para la regla, entonces el problema radicaría en determinar cuándo el PIB está por encima, cuándo es similar o cuándo está por debajo de lo normal. Para ello es necesario calcular el PIB potencial en forma sistemática y comparar respecto al efectivo. Evidentemente esta tarea no la puede realizar el gobierno, que es parte involucrada. Se necesitaría que varios agentes especializados, reconocidos e independientes realicen sus cálculos sobre el PIB potencial (e ingresos normales, resultado fiscal estructural, etc.) y determinen si es momento que el sector público ahorre los ingresos extra o gaste sustancialmente más de lo que ingresa.

Es un tema delicado, puesto que quienes calculen el PIB potencial tendrían la llave para habilitar o restringir la ejecución de parte importante del gasto. Si la regla no se formula adecuadamente, puede generar dificultades de importancia y terminar siendo peor que el problema original. Por ejemplo, si el diseño no es lo suficientemente equilibrado, puede llevar a que el gasto sea sensiblemente menor al saludable en épocas de bonanza, afectando partidas que no deberían depender de la fase del ciclo. Inversamente, podría expandir el gasto sensiblemente más de lo requerido en una instancia contractiva, generando distorsiones importantes, como aumento excesivo del déficit fiscal efectivo. Otros problemas están asociados a la efectividad de la regla. Es decir, aún en el caso que esté bien formulada, podría darse que, en determinadas situaciones, un aumento del gasto no tenga los efectos expansivos esperados sobre el nivel de actividad. Adicionalmente, al momento del diseño deben considerarse cláusulas de escape para eventuales situaciones excepcionales que justifiquen salir de la regla. Esta también es una tarea compleja, dado que se hace a priori, y sabemos que no es posible prever adecuadamente todas las situaciones excepcionales que pueden presentarse en el futuro.

A pesar de las dificultades señaladas, nuestro país debe al menos explorar la posibilidad de instaurar una regla fiscal, dado que con un buen diseño e implementación es probable que se obtengan mejores resultados respecto a la situación actual de discreción. Lamentablemente no es fácil incluir este tema en la agenda, justo cuando se está procesando un ajuste fiscal y cuando las perspectivas son de estancamiento o recesión.

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