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JORGE CAUMONT

El uso de instrumentos de política fiscal, de los impuestos, del gasto público y del financiamiento del resultado de la actividad del gobierno central con títulos de deuda pública se hace, generalmente, por motivos macroeconómicos que son los más conocidos, pero no los únicos. También se emplean para discriminar entre sujetos con distinta capacidad de gasto por diferencia en sus ingresos o patrimonios o por otros motivos. El sistema tributario es el factor primario para alcanzar luego, a partir del gasto, los objetivos deseados. En nuestro país recaudar es necesario para que el gobierno central desarrolle actividades de seguridad interna y externa, para que brinde educación a la población y para que cuide la salud de los habitantes. También, para financiar el trabajo de la Justicia y el trabajo de los parlamentarios y para transferir ingresos a ciertas empresas y personas de nuestra sociedad, así como para pagar los intereses de la deuda pública.

El sistema tributario por el que se recauda para financiar gran parte de estas actividades, no todas mientras exista un déficit financiero de la entidad que las provee, genera transferencias de ingresos de contribuyentes a beneficiarios de los servicios que se prestan pero provoca, también, una pérdida de eficiencia en el funcionamiento de la economía. La recaudación de los gravámenes del sistema tributario conlleva incentivos adversos para el bienestar general y da lugar a una infraestructura humana y material que se llevará parte de la recaudación que obliga al contribuyente a utilizar más recursos que los que efectivamente entrega a los entes recaudadores.

Se le obliga o se lo induce, además, a realizar transacciones y operaciones que muchas veces están en contra de la naturalidad que debe tener la asignación. Todos esos elementos por los que el funcionamiento económico puede tener más o menos ineficiencias, constituyen el costo social del sistema tributario. Lo que realmente llega al destinatario final del gasto es la recaudación menos el costo social mencionado.

SISTEMA ÓPTIMO. Sin entrar en el tema de si los objetivos del sistema tributario de una nación son justos o no, como la recaudación a que da lugar el sistema es lo que permite esa transferencia de ingresos desde los contribuyentes a la Tesorería y de ésta a los distintos programas de gastos del gobierno central, es interesante evaluar un sistema tributario considerando paralelamente el costo social que provoca. El sistema tributario que rige en nuestro país cumple la función de las transferencias intersectoriales de ingresos y tiene, asimismo, como cualquier otro sistema aunque no las conozcamos, pérdidas sociales. Ellas se pueden definir y cuantificar como la diferencia entre la recaudación bruta de todos los impuestos y el costo de su recaudación, que nada tiene que ver con el objeto final de los tributos del sistema. Es el costo de recaudar que comprende todos los gastos que se deben hacer y el bienestar que se pierde, por la sociedad, población y gobierno, en sus respectivas funciones como contribuyente y recaudador respectivamente.

El sistema tributario óptimo sería aquel que permite al menor costo social, la transferencia de recursos deseada para el cumplimiento de las funciones narradas. A pesar que en nuestro país se alaba a su sistema tributario, en realidad solo por quienes le han introducido variantes en 2007, nunca se ha estimado lo que cuesta la introducción de esas variantes, cuánto se pierde de excedente de consumidores y productores. No ya si la recaudación generada por ellas permite un mejor cumplimiento de las funciones públicas presupuestales, sino si el costo social implícito en su aplicación es mayor, menor o igual al beneficio marginal que se incorpora a la economía. En nuestro país se pagan, al menos, tres tipos de tributos: los nacionales, los municipales y los cuasi tributos pero de efectos equivalentes a los tributos, que están incluidos en el precio de las tarifas de los servicios y bienes que proveen las empresas públicas monopólicas. Este sistema que tiene, además, duplicaciones de bases imponibles e inconsistencias flagrantes, nunca ha sido evaluado desde el punto de vista del beneficio neto que aporta. Una evaluación que no puede saltear ningún economista político aún invocando como excusa a la equidad distributiva.

ALGUNOS EJEMPLOS. El Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) recauda hoy alrededor de 1.165 millones de dólares anuales, más que el IRAE que pagan las empresas y muchísimo más, seis veces y media más de lo que se estimaba a nivel oficial que recaudaría al momento de imponerlo. Se trata de un impuesto que además del costo de recaudación que tiene y que es parte del costo social total, tiene el referido al tiempo y recursos adicionales que deben gastar los contribuyentes en su liquidación, parte de los cuales, los que van a profesionales, en realidad son transferencias. Además, el IRPF coexiste con el Impuesto al Patrimonio. Cuando consideramos que el patrimonio de una persona o de un núcleo familiar es la acumulación de las rentas netas pasadas, no podemos dejar de observar una doble tributación. En definitiva, se grava a la renta, en realidad al ingreso de la persona o del núcleo familiar y también al patrimonio que ya había sido gravado cuando acumulaba la renta gravada. Una doble tributación que difícilmente pueda tolerarse en un sistema tributario óptimo y que genera costos sociales en la medida que implica un incentivo a apartarse de la asignación de recursos en los activos gravados.

En el sistema tributario uruguayo el Impuesto de Primaria toma como base imponible al valor de los inmuebles que son también imponibles para el Impuesto al Patrimonio y para los tributos municipales, que por supuesto son fuente de ingresos de un sujeto público diferente. Pero de todos modos, un sistema tributario óptimo debería considerar que el régimen fiscal y el municipal no tengan una base imponible común. Nuevamente se estarían dando incentivos para apartar recursos del activo gravado. Como también ocurre con la gran base imponible gravable por los tributos municipales y el Impuesto al Patrimonio: los padrones inmobiliarios. O, ante una base imponible, la dimensión que toma la tasa del impuesto.

Los cuasi tributos incorporados en los precios de los servicios y bienes producidos por las empresas públicas constituyen otro ejemplo de generación de costos sociales altos, por la influencia que tiene en la economía el consumo de esos productos, y la distorsión que sobre la asignación natural de recursos implica un precio mayor al que habría si no se incorpora ese componente tributario.

Lejos estamos de afirmar que el sistema tributario nacional es óptimo, ni siquiera adecuado, cuando no conocemos el verdadero costo que éste significa para la economía y su bienestar.