El manejo de las tarifas públicas por parte del gobierno ha sido objeto de análisis y críticas durante los últimos años, en tanto fueron utilizadas como instrumento para controlar la inflación. También se ha cuestionado el resultado neto de algunas empresas públicas, especialmente en el caso de Antel, UTE y Ancap.

En este sentido, la semana pasada el Economista Javier De Haedo señalaba en este mismo suplemento que a lo largo de los últimos diez años, las empresas públicas pasaron de un superávit primario del orden de un punto del producto a un déficit de medio punto del PIB. Además, agregó el referido economista: "Este deterioro está siendo corregido mediante el ajuste fiscal en curso en Ancap y UTE y continuará siendo abatido con un ajuste en las inversiones en ese sector". Precisamente, este ajuste fiscal al que refiere De Haedo y que fue calificado por el Presidente Mujica como "una medida de prevención fiscal", fue el hecho que generó mayores críticas desde la oposición, e incluso el Pit-Cnt.

En efecto, UTE aumentó sus tarifas 6,9%, cuando había anunciado que el aumento iba a ser del 3,9% y en el caso de OSE, el aumento fue de 9,6%. También fue cuestionada y tildada de irrisoria la rebaja de los combustibles, de tan solo un 3% para las naftas y de 5,5% para el gas oil, cuando el precio del petróleo había pasado de 110 dólares el barril en julio de 2014 a menos de 50 dólares en enero de 2015.

En el mes de enero, muchos economistas se han referido al tema de las tarifas públicas, entre ellos el Ec. Gabriel Oddone, quien señaló: "Ese reaseguro que hoy tiene el Ministerio de Economía en las tarifas como instrumento de política económica lo hace perder la discusión, por ejemplo, con los ministerios, cuando debe definir el presupuesto porque, en definitiva, siempre puede echar mano a las tarifas cuando las cuentas se van de las manos. Las tarifas se utilizan en un esquema perverso, de almacén, útil en el corto plazo. Ese es un resabio de un país inestable con alta inflación, sin política monetaria para estabilizar la economía y propenso a recibir shocks externos. Pero hoy eso cambió y con un país más previsible y en orden, no es lógico mantener este arreglo institucional que ya es obsoleto, poco transparente y donde los precios son impuestos encubiertos". Precisamente, la referencia de Oddone a los impuestos encubiertos será el objeto central de esta nota.

La calificación jurídica tradicional de los ingresos del Estado, distingue entre ingresos coactivos y aquellos que provienen del acuerdo o concurso de voluntades. Los primeros, como los tributos y las sanciones, son necesariamente impuestos por Ley y provienen de la voluntad unilateral del Estado. Dentro de los segundos, se encuentran los servicios prestados por el Estado que dan lugar a las tarifas y precios. No obstante, dentro de esta última categoría, existen determinados servicios prestados por el Estado en régimen de monopolio que merecen un análisis particular.

Estos últimos, han generado una importante controversia a nivel internacional, en cuanto a su verdadera naturaleza jurídica y en cuanto a la necesidad de que su cuantía sea fijada por una ley en sentido formal y material. La discusión pasa por determinar si estos servicios monopólicos prestados por el Estado, cuando su uso es ineludible por parte de los particulares, están sujetos al principio de legalidad y deben ser establecidos por el Poder Legislativo. En el Uruguay está pacíficamente aceptado que solo el legislador puede establecer monopolios, porque así surge expresamente de la Constitución, pero no existe una norma constitucional que en forma expresa atribuya al Poder Legislativo la competencia para fijar la cuantía de estas tarifas o precios monopólicos. También se requiere ley en sentido formal y material para establecer la obligatoriedad de contratar un determinado servicio monopólico, como sucede con el seguro de accidentes de trabajo, donde el legislador estableció la doble condición, la obligatoriedad de su contratación y el monopolio a favor del BSE.

A su vez, existen otros servicios prestados por el Estado en régimen de monopolio, como OSE o UTE, donde si bien no existe una norma que obligue a contratar el servicio, su consumo resulta ineludible. Los economistas sostienen que el pago que realizan los consumidores de estos servicios monopólicos, contiene en parte un precio y en parte un impuesto y que éste último equivaldría a la diferencia entre el precio de mercado si hubiere libre competencia y el precio monopólico. Desde el punto de vista jurídico, otros países entienden que estos ingresos del Estado solo pueden ser establecidos y cuantificados en todos sus elementos por el legislador.

En las XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, se resolvió lo siguiente: "El elemento de distinción fundamental del precio con la tasa —así como con las otras especies tributarias— es la fuente jurídica de la obligación, que en el caso del precio es el acuerdo de voluntades entre el Estado y el particular y en el caso de los tributos la voluntad unilateral y coactiva de la ley. En los casos en que este elemento de distinción se desdibuja en la práctica porque los servicios de naturaleza supuestamente contractual se encuentran monopolizados, de derecho o de hecho por el Estado y, además, su demanda resulta ineludible, es aconsejable que el ordenamiento jurídico extienda a los mismos el principio de reserva de ley para la fijación de todos los elementos de la obligación". La aplicación del principio de legalidad para la fijación de todos los elementos de la obligación, fue el punto que dividió a los representantes de la doctrina nacional que concurrieron a las referidas jornadas. Por una parte, los profesores Valdés Costa y Peirano, votaron en contra de la referida resolución, mientras que los profesores Whitelaw, Shaw, DAlessandro y Mazz votaron a favor.

Hoy en día el tema está más vigente que nunca, porque determinadas tarifas de uso ineludible son una parte importante de la canasta familiar y en algunos casos, uno de los principales costos que afectan la competitividad de las actividades productivas.

Algunas empresas públicas como Ancap, UTE, OSE y Antel han crecido considerablemente desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, lo cual ha determinado que los ingresos fiscales provenientes de las empresas públicas tengan un peso más importante en la economía del Estado y al mismo tiempo en los costos de las empresas.

Adviértase, por ejemplo, que para una empresa de transporte de carga, el combustible puede representar el 50% de sus costos y en ese caso, cuando el gobierno decide no adecuar el precio de los combustibles al valor internacional del petróleo, se genera un desfasaje doblemente perjudicial. Se perjudica a la empresa de transporte y a quienes utilizan sus servicios, ya que el costo de transporte se traslada a toda la producción nacional, afectando la competitividad con nuestros vecinos.

Seguramente, un transportista de carga prefiera que el precio del combustible baje en la misma proporción que lo hace el precio del petróleo, aunque ello signifique que el Estado deba subir la tasa del IRAE del 25 al 30%. Lo cierto es que poco importa la denominación técnica de una imposición coactiva por parte del Estado, llámese tributo, tarifa o precio, lo que verdaderamente importa a la población, es que las obligaciones económicas para con el Estado sean establecidas y determinadas en todos sus elementos por el Parlamento.

La necesidad de que los tributos fueran establecidos por una Ley emanada de un Parlamento —el poder del Estado más representativo del pueblo— se encuentra en el origen de todos los Estados Constitucionales. En efecto, en 1215 en Inglaterra se le impone a Juan Sin Tierra la Carta Magna para limitar su potestad a establecer los impuestos. Resulta evidente que si los legisladores, aun del oficialismo, tuvieran que levantar la mano para aprobar los aumentos de las tarifas públicas, seguramente lo pensarían dos veces y no le sería tan fácil al Poder Ejecutivo obtener las mayorías necesarias.

GONZALO RAMÍREZ