El gasto primario del sector público se duplicó en términos reales en diez años.

El análisis del gasto del sector público adquiere particular importancia en momentos en que se están discutiendo normas presupuestales y la coyuntura económica presenta cada vez más dificultades para sostener el crecimiento.

Dejando de lado las consideraciones sobre la calidad del gasto, hay una especie de esquizofrenia en lo que se le pide a la cantidad de dinero que gasta el gobierno. Del lado financiero se pide moderación para contener el déficit fiscal que es una de las anclas para las expectativas. Del lado macroeconómico se le pide que compense el mal momento del gasto del sector privado y actúe en sentido contrario al ciclo.

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La situación actual de las finanzas públicas se resume en dos consideraciones. Primero, el déficit actual es alto y por lo tanto es un punto de partida complicado para gestionar tiempos difíciles. Segundo, la desaceleración de la economía va a reducir la capacidad de generar recursos financieros en términos reales. El tema de los ingresos tributarios es importante porque tiene una dependencia muy grande del consumo privado, de la masa salarial y las utilidades de las empresas y todos ellos se mueven conjuntamente y lo están haciendo cada vez más lento.

Para completar la visión general del panorama financiero del sector público hay que considerar la capacidad de financiar el déficit. Esta es una de las buenas noticias ya que el país cuenta en la actualidad con buenas fuentes de financiamiento y a tasas comparativamente muy buenas. De todos modos aquí también hay una exigencia de equilibrio porque desde el mismo momento en que se observe una tendencia al deterioro comienzan a huir los inversores.

Para ingresar en el análisis, el gasto del sector público se puede dividir en categorías. Una primera separación es entre el gasto primario y los intereses. A su vez, dentro del gasto primario se pueden separar los egresos corrientes de las inversiones que son para el mediano plazo.

En los dos primeros gráficos del cuadro adjunto se observan la tendencia y la estructura del gasto primario del Gobierno Central y el BPS juntos. Estas instituciones son las responsable de las erogaciones más importante del sector público.

En el gráfico de la izquierda se observa la tendencia en términos reales y cómo año tras año se refleja un incremento, de forma que en un período de diez años se multiplicó por dos. El crecimiento es superior al observado en el PIB de la economía pasando del 24,2% en el año 2004 al 27,9% en los doce meses terminados en septiembre de 2015. En definitiva, el sector público adquirió mayor participación en la economía y en términos de recursos requiere más.

Por su parte, el gráfico de la derecha muestra la estructura actual del gasto primario. Dejando de lado las inversiones que representan el 5% del total, el resto de las categorías se puede dividir en dos.

Por un lado las pasividades (33%) y las transferencias (30%) que tienen un peso relativamente superior y su característica es que son un gasto en sí mismo. Por otro están las remuneraciones (18%) y los gastos corrientes de funcionamiento (14%) que por lo general se aplican a la prestación de servicios diversos para la sociedad, actuando como un insumo para el servicio público que se genera.

El gasto en pasividades es estructuralmente rígido a la baja. Incluso hay una dinámica por la que en los momentos de menor actividad económica se incrementa. Por un lado las tendencias demográficas indican mayor longevidad de las personas. Por otro, cuando la economía ingresa en una etapa con mayor desempleo se observa un anticipo en la decisión de tomar la jubilación en las personas que tienen causal originada. Respecto a la indexación de las pasividades al índice medio de salarios hay que tener en cuenta las dificultades estructurales que frenan el ajuste a la baja en esta variable. El gráfico en la zona media del cuadro muestra la evolución en los últimos cinco años del gasto en pasividades, con un crecimiento tendencial en todo el período a un ritmo del 6,6% anual en términos reales.

Si se mira en forma aislada la ecuación financiera de la seguridad social, todo da a indicar que tendrá un mayor nivel de exigencia en la asistencia si se confirma que el ajuste toma en los dos próximos años por el lado del empleo. El salario medio está presente en los dos lados de la ecuación de ingresos y egresos, pero las cantidades de contribuyentes está solo del lado de los ingresos y va a ser descendente, así como lo están siendo las cantidades de horas trabajadas por persona.

Las transferencias tienen diversos destinos. Vale la pena destacar las correspondientes a los servicios de salud. En este renglón se esperan nuevos aumentos en el gasto con la incorporación de nuevos beneficiarios en la tendencia a la universalización del servicio. Es un gasto que algunos años atrás se hacía presente en los sueldos y gastos del Ministerio de Salud Pública y ahora resultan en transferencias a las mutualistas. También hay rentas afectadas y compromisos de gasto con los gobiernos departamentales, que no son variables que puedan ajustar a la baja por decisiones del gobierno central.

Las remuneraciones forman parte de un rubro importante del gasto público. Están en el orden del 4,7% del PIB, nivel apenas superior del observado hace tres años. Es un rubro que presenta rigideces para ir a la baja salvo en el caso de una economía creciendo a tasas muy altas. Por su parte, es un tipo de gasto que admite controles para limitar su crecimiento, tal como sucedió en el pasado con las limitaciones al ingreso a la función pública.

El gasto no salarial corriente tiene algo de discrecional pero hay un uso de insumos que termina siendo proporcional a la cantidad de personas trabajando que se encuentran.

El resultado primario del sector público surge de restar los ingresos del gasto primario. Por lo tanto, es el disponible que tiene el gobierno para enfrentar sus obligaciones por intereses de la deuda pública. En el gráfico en la zona inferior del cuadro se observa la evolución en los últimos cinco años de los pagos de intereses en términos reales y muestra un relativo estancamiento.

El déficit total actual y la tendencia de los ingresos a caer y los gastos a consolidarse en un nivel alto o a registrar algún aumento, lleva a pensar sobre a dónde podrá ir el futuro de las cuentas públicas. Es altamente probable que el déficit se remonte hasta el 4% del PIB con el correr del año que viene si estas tendencias no se profundizan. Es un nivel que, en las condiciones actuales de los mercados internacionales, resulta financiable pero que no se puede sostener a lo largo del quinquenio, por lo tanto el gobierno deberá tener un plan de ajuste si es que no se revierte el escenario de bajo nivel de actividad.

HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN