JAVIER DE HAEDO

¿Que no tenemos reglas fiscales?

Una de las reglas fiscales no escritas que tenemos en nuestro país, consiste en que en los años electorales el déficit fiscal empeora en 1% del PIB.

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Billete de dólar estadounidense

Ese es el deterioro que en promedio han tenido las finanzas públicas entre los años cuarto y quinto de los seis gobiernos que hemos tenido desde 1985. Como toda regla, tiene su excepción, y ella se dio en el 2004, el último del período de gobierno de Jorge Batlle, cuando hubo una mejoría fiscal de 1,2% del PIB. El gobierno de José Mujica cumplió con aquella regla fiscal y tuvo un deterioro fiscal de 1,1% del PIB en 2014, cuando el desbalance de las cuentas públicas alcanzó al 3,5% del PIB, el más elevado después de 2002, que representa unos US$ 1.880 millones.

Dicho sea de paso, las otras dos reglas fiscales que tenemos en el Uruguay son: una, que está prohibido tener superávit fiscal (en este caso la excepción fue 1992) y la otra, que las finanzas públicas son procíclicas, lo que significa que se le echa leña al fuego cuando la caldera está que arde y se la enfría cuando está en esa dirección. Por cierto que podríamos tener, todos, mejor tino para elegir políticas de Estado en materia fiscal o, lisa y llanamente, reglas fiscales.

Los datos.

Veamos a continuación algunos aspectos que nos aportan información.

Primero, el año pasado hubo un déficit fiscal primario de 0,5% del PIB, es decir que antes de contar los pagos de intereses de la deuda pública, ya hubo un desequilibrio financiero. Los intereses, mientras tanto, sumaron 3,0% del producto.

Segundo, el gasto público subió 14,7% en términos nominales entre 2014 y 2015 y 5,3% en términos reales, ciertamente por encima de lo que creció la economía, algo más de 3%. Esto mismo sucedió en ocho de los últimos diez años, mientras que en siete de los diez también subió más el gasto primario real que el producto.

Tercero, de este modo el gasto, tanto el total como el primario, ha crecido considerablemente a lo largo de los últimos diez años. El gasto total pasó de 29,0 a 33,1 por ciento del PIB y el gasto primario pasó de 24,1 a 30,6 por ciento del PIB. El mayor aumento en el gasto primario se debe a que se aprovecharon los espacios fiscales generados por la reducción en la cuenta de intereses tras el máximo registrado tras la crisis de 2002. Precisamente, en ocasión de la crisis se había comprimido el gasto primario para generar espacio fiscal para pagar la aumentada cuenta de intereses.

Cuarto, más allá de otros componentes menores, los dos sectores decisivos para las finanzas públicas son el Gobierno (incluida la previsión social) y las Empresas Públicas. Si se observa la evolución de ambos resultados a lo largo de estos diez años, se ve que en el caso de las Empresas se pasa de un superávit primario del orden de un punto del producto a un déficit de medio punto del producto. Este deterioro está siendo corregido mediante el ajuste fiscal en curso en Ancap y UTE y continuará siendo abatido con un ajuste en las inversiones en este sector. Mientras tanto, en el caso del Gobierno se pasó en diez años de un superávit primario del orden de tres puntos del PIB a un resultado nulo. En el último año se registró un deterioro de un punto del PIB en este resultado, y a diferencia de lo que sucede en las Empresas, no hay ajuste a la vista. Al contrario, todo apunta a un firme deterioro adicional, en la medida en que los ingresos se desaceleran junto con el nivel de actividad mientras los egresos, mayoritariamente indexados y con previsibles aumentos reales, tienden a seguir firmes.

Estructural.

Quinto, si bien el resultado fiscal observado es muy malo, el resultado "estructural" es peor. Se debe a que en 2014 todavía existía una brecha de producto positiva, es decir que el PIB estaba por encima del "normal". Dicha brecha fue máxima en 2011 y desde entonces viene menguando pero todavía es claramente positiva. Esto significa que con un nivel de actividad mayor al normal, también son mayores a los normales (o ajustados por el ciclo económico) los ingresos fiscales. Con un PIB convergiendo al de la tendencia, se continuarán desacelerando los ingresos mientras que los gastos, como vimos, se mantendrán firmes y el déficit subirá. Ese efecto ya es estimado y anticipado mediante el ajuste por el ciclo. Otros ajustes habituales que se realizan para calcular el déficit fiscal estructural tienen que ver con ingresos o gastos extraordinarios y con la generación de electricidad. En años secos se produce más energía de origen térmico, que es más cara, y en años lluviosos más energía de origen hídrico, que es más barata. 2014 fue un año excepcionalmente bueno en este sentido y seguramente hubo un "sub costo de generación eléctrica" considerable. Estimo que el déficit fiscal estructural es mayor al observado en aproximadamente un punto del PIB.

Sexto, otro ajuste relevante a las cuentas públicas es el ajuste por inflación. La inflación genera recursos, el llamado "impuesto inflacionario". La base imponible de dicho impuesto tiene dos componentes: uno, la base monetaria y dos, la deuda pública emitida en pesos nominales. En esta última, dado que hay inflación, una parte sustancial de los pagos de intereses en realidad no son conceptualmente intereses sino amortización de capital real. En este sentido, los pagos de intereses están sobreestimados. Según mis cálculos, en 2014 la sobreestimación fue de 1,1% del PIB.

Pierde reservas.

Como vimos, el Gobierno ha venido pulverizando su superávit primario y al cierre del año pasado éste se había vuelto nulo. El balance primario del Gobierno es esencialmente en moneda nacional y mínimamente en moneda extranjera. Lo opuesto sucede con los pagos de intereses, mayoritariamente en moneda extranjera y mínimamente en pesos. O sea que el Gobierno debería producir genuinamente pesos (impuestos menos gastos) y con ellos comprar una parte importante de los dólares que precisa para pagar su balance en esa moneda. Pero no lo hace, obviamente, entonces utiliza los que tiene como reserva y que cada tanto tiempo genera mediante la emisión de deuda pública.

Entonces el Gobierno pierde esas reservas, como las perdió en cada uno de los últimos cinco meses de 2014, totalizando US$ 737 millones en ese período. Pero este drenaje había empezado un poco antes y continuó este año, acercándose a los US$ 1.000 millones. Es decir que en vez de comprar dólares, el Gobierno los vende. En vez de estar, como debería, por su naturaleza, demandando dólares, los está ofreciendo. ¿Alguien puede pensar que esto resulta indiferente para el pequeño mercado de cambios local? ¿Es inocuo que un jugador grande se cambie de lado en el mercado de cambios, de demandante (donde por su naturaleza debe estar) a oferente?

El comportamiento del Gobierno tiene directa incidencia en el tipo de cambio, nominal y real. Los resultados desastrosos que muestran los índices de tipo de cambio real son en gran medida responsabilidad de la gestión fiscal que financia su presupuesto cada vez en mayor medida con deuda. De este modo, induce atraso cambiario en la economía y, para colmo, nada hace pensar que esto cambiará en el futuro previsible.

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