Los estímulos a la oferta y el apoyo a la demanda están dando los resultados esperados con la reestructura en vivienda

El objetivo central de la nueva política de vivienda —que tiene a la ley de vivienda de interés social como uno de sus instrumentos más destacados— se está cumpliendo, a juicio del ex Presidente de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), el economista Carlos Mendive. Para el especialista, la estrategia dirigista del Estado apuntó a impactar en el conjunto del mercado a través del apoyo tanto a la oferta como de la demanda, y no le preocupa hoy que los precios de algunas de las nuevas unidades puedan resultar altos en Montevideo para el sector objetivo del nuevo sistema, porque se está influyendo en el mercado de vivienda usada a través de un "corrimiento" en el stock, dinámica a partir de la cual se liberan otros inmuebles. Remarcó que se está en una primera fase de la reforma, donde ya se avizoran resultados positivos en materia urbana y en inversión para arrendamiento, y que los reales efectos se verán a mediano y largo plazo. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Cómo evalúa la evolución de la aplicación de la ley de vivienda de interés social y las demás medidas dispuestas en los últimos años?

—La preocupación, tal como se está dando el debate actual, es no acotarlo a si los precios de las viviendas están más o menos caros; creo que es importante enmarcar la ley en un conjunto de reformas que llevaron a la creación de un nuevo sistema de financiamiento e inversión que recién está en su primera fase.

Esta reforma no está dirigida a quienes tienen la posibilidad de acceder directamente con sus ingresos a una vivienda sin necesidad de ayuda, y tampoco a aquellos que solo pueden alcanzar una solución habitacional digna con asistencia casi total del Estado. Se apuntó a atraer la mayor cantidad de recursos desde el sector privado para que financie e invierta en la mejora del stock de viviendas, teniendo en cuenta que es el mercado el mayor proveedor de las necesidades habitacionales de la población. Lo que se buscó desde la política habitacional es mejorar la capacidad de acceso a ese mercado. ¿Dónde puede influir la política habitacional?, en la relación calidad-precio del stock habitacional y en mejorar el acceso al financiamiento.

La reforma trabaja con esos objetivos, con que el Estado, a través de políticas proactivas pueda dirigir al sector privado, sea financiando o invirtiendo, para lograr los resultados que defina la política pública habitacional. ¿Y cómo dirige e influye? Con regulaciones, cambios institucionales, estímulos a la oferta, apoyos a la demanda, con intervención directa y una cantidad de herramientas más que se fueron implementando en estos últimos períodos.

—¿Con qué resultados?

—Respecto al financiamiento se partió de un sistema quebrado, se decide reconstruir el Banco Hipotecario y hoy lo tenemos otorgando créditos con una participación del 55% del mercado, con una vocación clara de atender a la mayoría de la población a través de préstamos a los compradores —ya que el financiamiento a los desarrolladores se le quitó como facultad con la reforma de la carta orgánica de 2007—. Se reinventó una institución estatal como el BHU sobre bases más transparentes de origen y gestión del crédito hipotecario, pero sin inhibir la participación del sector financiero privado, que hoy tiene una parte mucho más importante del mercado que lo que tenía antes de la crisis de 2002. Y ello es sano para el desarrollo del sistema de financiamiento en su conjunto.

Una muestra de que el mercado hipotecario está trabajando bien es que el BHU volvió al mercado de capitales a través de la emisión de obligaciones negociables, pero más importante aún es que el sector privado comenzó a utilizar un instrumento financiero creado por ley desde la Agencia Nacional de Vivienda, que son las notas de crédito hipotecario. Es el caso del banco HSBC, que ha emitido notas de crédito hipotecario por 50 millones de dólares, buscando mitigar los riesgos de descalce de plazo.

Por otro lado, ha habido una respuesta acorde de la banca privada a las necesidades de financiamiento a la construcción de viviendas, aunque hoy sería positivo facultar al BROU con la ley de financiamiento en el pozo.

—Es una primera fase de la nueva política...

—Sustituimos un esquema en el que el BHU era casi monopólico, con el Estado asumiendo todos los riesgos, por otro que está en plena fase de maduración, que busca captar más recursos que se vuelquen al financiamiento a la vivienda. No es meramente una respuesta coyuntural a una determinada problemática.

— Sin embargo, no está llegando directamente a los sectores objetivo…

—Con la ley lo que se busca en Montevideo es impactar en el mercado a través de un cambio exógeno como es la reducción del costo de construcción de las viviendas nuevas vía exoneración tributaria. De forma tal de tener un efecto significativo sobre el conjunto del mercado. Ese es el objetivo final de la vivienda de interés social. No es que todas las viviendas que se promuevan le lleguen a los sectores de la población objetivo. Algunas sí pueden estar llegando, porque dentro de lo que se construye hay cierta heterogeneidad de productos y precios. Lo que se buscó es impactar fundamentalmente sobre el mercado de vivienda usada. La vivienda nueva ya de por sí es más cara que la usada, en cualquier situación; sería un contrasentido decir que vamos a poner en el mercado viviendas nuevas más caras que las usadas para que puedan acceder aquellos sectores cuya demanda no está satisfecha en el mercado existente.

—¿Y cómo impacta en el mercado esa inversión?

—A través de un corrimiento de los hogares en el stock habitacional. La literatura de economía de la vivienda lo denomina filtering. Existe una dinámica en el mercado de vivienda donde la gente se muda en razón de sus necesidades y demanda efectiva, utilizando viviendas nuevas y dejando libres otras. En la medida que se produce una mejora del stock por la incorporación de un volumen significativo de viviendas nuevas de mejor calidad, es esperable que haya una traslación de mejor relación calidad precio al mercado de viviendas usadas. Estas dinámicas son más pronunciadas en los mercados de arrendamiento que en los de compra venta, dado que hay mayor movilidad. Pero es claro que estos efectos llevan su tiempo para que se materialicen.

—El mensaje no quedó claro, cuando se dijo hacia donde se apuntaba…

——Eso es cierto, creo que no quedó claro. A pesar que en las presentaciones decíamos que el objetivo final era mejorar la relación calidad precio en el conjunto del mercado. En la primera etapa se buscó en Montevideo, además del objetivo en materia de vivienda, utilizar la herramienta de la ley para alcanzar logros desde el punto de vista urbanístico revitalizando áreas céntricas e intermedias de la ciudad. La ley define explícitamente entre sus cometidos el fomentar la integración social en aquellas zonas donde hay infraestructuras. Por ello en Montevideo no se pusieron topes de precios porque se creyó que precisamente la inversión iba a ir en esta primera etapa en las zonas donde encontraría una relación rentabilidad-precio mejor. Se sabía de este resultado y se buscaba este resultado. Hoy casi en el 50% de las viviendas promovidas de Montevideo están ubicadas en el área céntrica, en el Centro, Cordón, Ciudad Vieja, Palermo o Barrio Sur. Se contribuye así con la densificación de la ciudad.

—¿Y los precios no importan?

—Por supuesto que importan los precios de las viviendas promovidas, se busca que estén lo más cercano posible al sector de la población que se quiere llegar, pero hay cierta flexibilidad con aquellos emprendimientos que se ubican en áreas céntricas porque cumplen con el objetivo de revitalizar la zona, repoblándola y generando demanda cierta de servicios urbanos, los que a su vez valorizan el área atrayendo nuevos proyectos. Son políticas de revitalización urbanas que necesitan de un shock exógeno de significación como brinda el diseño de la ley para Montevideo.

—¿Está de acuerdo con que no existan topes de precios?

—En Montevideo, la lógica de no poner topes de precios se pensó, además del objetivo de política urbana mencionado, para que el mecanismo atraiga muchos proyectos de forma tal que generando una fuerte competencia entre ellos la reducción de costos vía exoneraciones tributarias se traslade efectivamente a menores precios ofrecidos, y que no quedara enteramente en mayor rentabilidad para el inversor. Finalmente, el tope de precio lo establece la demanda.

A su vez, en la medida que hay muchos proyectos, más importante es el impacto sobre el conjunto del mercado, objetivo final de la política diseñada. Y no solo en el precio de las viviendas sino también en los arrendamientos, mercado éste que en particular interesó impulsar y que hoy muestra una inversión como no se había producido en décadas.

Como se dice habitualmente, al menos intentar "mover la aguja". Si nos quedamos solo con la inversión del Estado, no causaríamos impacto, más allá de que se aumentaron los recursos presupuestales. Y si ponemos topes y condiciones más restrictivas nos quedaríamos con pocos proyectos muy buenos en precio que alcanzarían a pocos beneficiarios. De esa forma no direccionamos el mercado.

Hay que verlo esto dentro de una nueva matriz de financiamiento e inversión para el sector que recién se está poniendo en práctica, que hace disponer al Estado de un conjunto de herramientas muchos más potentes que las que tenía antes en materia de política habitacional. Se ha logrado atraer un volumen muy importante de inversión privada a través de estímulos explícitos y transparentes, no como en el pasado que quedaban ocultos en el funcionamiento de las instituciones. Y también se ha conseguido que las AFAP inviertan en viviendas. De todas formas, el apalancamiento que alcanzó esta política no está exenta de riesgos porque los destinos finales los define el sector privado. Pero son riesgos que hay que correr si se pretende un fuerte impacto en el mercado.

—En el interior existen topes…

—En el caso del interior hay tope de precios porque los ingresos son más bajos que en Montevideo y las ciudades son muchos más chicas, por lo que no es esperable que el tamaño del mercado genere los efectos de la competencia previstos para la capital. Maldonado es la excepción.

—Pero el Ministerio de Vivienda resolvió topear un 25% de las viviendas que se hacen en Montevideo…

—Es parte de los ajustes que puede ir teniendo el sistema en la medida que se observa el comportamiento de mercado. El Ministerio definió después que un 25% de las viviendas de cada proyecto tuvieran un tope de precio para Montevideo. Hubiera preferido que la restricción se asociara más a objetivos en materia urbana. Hay zonas como el Prado, donde por el tipo de barrio y las normativas urbanísticas los precios de las viviendas promovidas se disparan; ahí sí pondría topes o directamente la excluiría como zona promovida.

—Se maneja la posibilidad de reducir la calidad de las propuestas para bajar precios…

— Podrían flexibilizarse algunos requerimientos, relativos a espacios comunes, etc. Pero de todas formas, tratando de mantener la calidad de la vivienda, trataría de ser más agresivo con los instrumentos de demanda, combinando el subsidio a la cuota del crédito hipotecario con el fondo de garantía de créditos hipotecarios que hoy lleva unas 600 garantías otorgadas, fundamentalmente en viviendas usadas. Pero también buscar fórmulas donde participe conjuntamente la inversión privada, fondos públicos que puede ser el Fondo Nacional de Vivienda y financiamiento bancario y de las AFAP.

Allí hay una tríada interesante que puede viabilizar mayor inversión a proyectos con destino a sectores de menores ingresos. Pero también, buscar fórmulas donde participe la inversión privada, fondos públicos que puede ser el Fondo Nacional de Vivienda y financiamiento bancario

-¿Se habrán sobreestimado las expectativas en los resultados de este proceso?

-Puede que nos hayamos hecho demasiadas expectativas, es cierto. Pero desde una perspectiva de mediano plazo, en un esquema que recién está empezando a funcionar, no es mala cosa impulsarlo tal como está y tratar de seguir atrayendo al privado; la clave es que la inversión fluya, crezca el stock e impacte sobre la vivienda y los precios.

El proceso recién se está iniciando, hoy se están construyendo cinco veces más viviendas que las que se han terminado. El impacto va a ser a mediano y largo plazo.

Puede también que el nombre ““vivienda de interés social” haya generado confusión. Es una categoría que definió la ley de vivienda de 1968 para la producción de viviendas que financiaba o que invertía el Estado. Se tomó su definición edilicia en cuanto a la relación entre cantidad de dormitorios y superficies mínimas y máximas. No se quiso innovar con otro concepto.

Pero lo que se construyó bajo el amparo de aquella norma de 1968 lo hizo el Estado y le puso el precio que quiso a cada unidad. Esto es distinto. Utilizar el mismo nombre puede haber generado confusión o formado expectativas que no son las que se buscaron con esta ley. Quizá debimos llamarle viviendas promovidas y no de interés social.

Carlos Mendive es economista por la UdelaR, con una maestría en economía en la Universidad Torcuato Di Tella (Argentina) y un máster en Economía urbana en la London School of Economics and Political Science. Actualmente es consultor en políticas urbanas y de vivienda para el BID, la Cepal y el Lincoln Institute of Land Policy. Fue presidente de la Agencia Nacional de Vivienda (2007-2012) y coordinó el grupo de trabajo que reestructuró el Banco Hipotecario del Uruguay (2005-2007).

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