Los aumentos de 2014 ocurrieron en los impuestos al consumo y a la renta del sector privado; las empresas públicas pagaron menos

El total de la recaudación tributaria del gobierno central se consolidó en 2014 por encima del 30,5% del PIB. Un nivel alto en términos históricos, que se encuentra 2,5 puntos porcentuales por encima de la situación observada antes de la reforma tributaria. Este aumento se produjo de la mano de los nuevos impuestos que recayeron principalmente sobre los salarios y la renta de las empresas.

Al mismo tiempo, la base tributaria sobre el consumo acompañó con altísimas tasas de crecimiento y la orientación hacia un mix de productos importados que presenta tasas impositivas medias más altas. Una mezcla de acontecimientos que implica que, en los próximos años, existirá un alto grado de tensión social si se pretende sostener una recaudación creciendo por encima de lo que lo hace el producto, para generar un espacio fiscal adicional que sostenga el creciente gasto público.

De cara al año que se inicia, las principales variables macroeconómicas que sostienen la recaudación dan señales de un enlentecimiento. Por lo tanto, no solo hay problemas de nivel sino que también se observan limitantes para sostener la tasa de crecimiento. En principio hay por delante dos años por debajo del ritmo tendencial y con la necesidad de ahorrar e invertir en infraestructura para hacer sostenible un 3% per cápita en la próxima década.

En el Gráfico N° 1 se presenta la evolución de los ingresos del consolidado del Gobierno Central y el BPS como porcentaje del PIB con un horizonte lejano de tiempo, de forma de poder observar la presión fiscal más allá de la coyuntura. Previo a la reforma tributaria el nivel era del 28%, similar al comprobado en el final de la década de los noventa y en los dos últimos años se colocó en el 30,5%.

En el gráfico se observan dos escalones que coinciden con los años finales de las dos últimas administraciones. A su vez los escalones son cada vez más bajos. Esto da un sentido de proporción a la futura danza de números y solicitudes de la discusión presupuestal para el quinquenio: si se decide aumentar la presión, difícilmente se puedan logra más de medio punto porcentual del producto sin modificar las reglas de funcionamiento del sector privado.

El crecimiento de la recaudación va a estar limitado por la tasa de variación del producto bruto interno. Esto implica que, en principio, lo esperable es que aumente en el mismo ritmo que lo hace la masa salarial, la renta de las empresas, los alquileres y los intereses.

Como la masa salarial es el producto de la cantidad de personas trabajando (las horas trabajadas por la cantidad de personas) por el salario medio, el desafío viene por dos lados: sostener el nivel de empleo alto y que el salario real siga creciendo. Un detalle que no es menor para la ecuación del sector público: cuando cae el nivel de empleo la recaudación evoluciona de la misma manera, mientras que los gastos asociados aumentan.

En el caso de los componentes de la renta, se espera que sean los primeros que sientan el freno en la demanda y la caída en el ritmo de crecimiento de los precios. Se trata de una consideración a nivel macroeconómico, porque a nivel de empresas individuales se pueden dar diversos resultados, incluso el cierre, donde desaparece todo el valor agregado para la sociedad. Pero en general, la primera variación en los precios (al alza y a la baja) tiene impacto sobre los componentes no salariales de la renta.

Otro elemento que permite esperar la dinámica descripta es la rigidez en los contratos salariales. Al no respetar la realidad de las empresas y estar atados a un convenio sectorial, no permiten ninguna adaptación a la realidad. Un par de ejemplos para ilustrar esta rigidez. El primero es el caso de un comercio que se encuentra en una zona que está perdiendo público consumidor, tiene las mismas reglas de juego que otro que se encuentra en la zona "de moda". El otro ejemplo es de una rama industrial, por ejemplo la metalúrgica, donde existen economías de escala pero el mismo convenio fija mínimos y condiciones para empresas con diferentes escalas de producción en detrimento de las más chicas.

En el Gráfico N° 2 se observa cómo la tasa de crecimiento de la recaudación bruta de la DGI fue descendiendo en los dos últimos años y en 2014 tan solo logró un aumento que se ubica un 2,5% por encima de los precios al consumidor. Una evolución parecida tiene la recaudación del BPS que se ilustra en el Gráfico N° 3. Sin embargo, en esta última el dinamismo es mayor ya que la tasa real luego de corregir por el efecto de la inflación se ubica en el 6% anual.

Esta evolución general se puede comprender más a través del análisis de cada uno de los componentes. En primer lugar el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En el año 2014 se recaudaron $ 128.652 millones (10% del PIB) en este impuesto que se administra sobre las ventas finales de bienes y servicios pero que por su fórmula de cálculo está gravando solamente los componentes de valor agregado tal como lo señala su nombre.

Por lo tanto la evolución debe parecerse mucho a la suma de los salarios y los otros componentes de renta de la economía. El crecimiento real de este impuesto en el año pasado se ubicó en el 4,4%, pero fue afectada por la gestión particular de las empresas públicas en procura de atenuar la presión inflacionaria de las tarifas públicas. Si se excluyen las empresas públicas la variación fue del 6,2%, guarismo similar al observado en el último para los tributos del BPS tal como se presentó en el Gráfico N° 3.

A las oscilaciones de las empresas públicas por definiciones políticas respecto a sus tarifas, se le suma la importancia que tienen en la generación del Impuesto a las Rentas de las Actividades Empresariales (IRAE). En 2013 se produjo un pago extraordinario en la liquidación de saldos que se produce en abril de cada año. A este pago se debe agregar que los coeficientes de anticipo que rigen para los siguientes doce meses también quedan altos. Si en el ejercicio siguiente no se sostiene el nivel de renta del año anterior, ocurre que se anticipa mucho en los primeros meses (por ejemplo hasta diciembre) y se deja de anticipar en los últimos que coinciden con el año siguiente. Una dinámica totalmente procíclica que llevó a que en el 2014 bajara la recaudación de este impuesto en las empresas públicas, hasta el punto de generar una caída del -15,6% en la recaudación a pesar que en las restantes empresas se observó un aumento del 1,6%.

Estas oscilaciones provocadas por las empresas públicas llevan a que se corrijan las cifras excluyéndolas para obtener una aproximación del comportamiento de la actividad privada en la economía. En el Gráfico N° 4 se presentan los datos corregidos de acuerdo a la publicación que realiza la DGI mensualmente. La tasa de variación de 2014 fue del 6,3%, superando a la de los dos años anteriores. En la explicación se encuentra la evolución del IVA, de los impuestos a las rentas personales como el IRPF y el IASS y del Impuesto al patrimonio (IPAT).

El conjunto de impuestos a la renta representa cerca del 30% de lo recaudado por la DGI. Además del IRAE, se destaca la presencia del IRPF y dentro de este la categoría II que involucra a los salarios. Esta categoría registró un aumento del 10,8% en el 2014 y el total recaudado se ubica en $ 31.352 millones (US$ 1.350 millones). También registra un incremento notable el impuesto que recae sobre las pasividades (IASS) con una tasa del 12,2% en términos reales. En estos dos casos se produce un aumento de la base tributaria porque crecen los salarios y las pasividades y las cantidades de trabajadores. Pero también hay un aumento en la base y en la tasa promedio fruto de una decisión administrativa del gobierno al ajustar los parámetros para liquidar el impuesto por debajo de lo que lo hacen los salarios y pasividades. La cantidad de personas abarcadas por estos impuestos crece año a año, por ejemplo en el IRPF en 2013 pagaron 445.388 contribuyentes y dos años atrás 374.487.

Otra forma de generar una carga impositiva sobre la renta es gravar la riqueza que la genera. Tiene una cuota de ineficiencia como método de recaudación, puesto que la expresión de riqueza no necesariamente implica que se esté generando renta para pagar el impuesto. Esto genera un impacto también procíclico debido a que si hay una recesión cae la renta, pero este impuesto sigue exigiendo la disposición de recursos para el pago. En 2014 este impuesto recaudó $ 15.136 millones.

HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN