POCOS FUNCIONARIOS Y ESCASOS RECURSOS PARA SANO COMPORTAMIENTO DE MERCADOS

Limitaciones para cumplir con normas de competencia

Una de las mayores debilidades que tiene la defensa de la libre competencia en Uruguay es la limitación de recursos financieros y humanos del órgano encargado de estas políticas, la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia.

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Pamela Sittenfeld. Foto: El País

Según una comparación con países latinoamericanos de similares características a Uruguay, nuestro país es el que destina menos recursos y cuenta con menos personal para esta función. La costarricense Pamela Sittenfeld, responsable de elaborar un reporte sobre el examen voluntario al que se expuso Uruguay en el marco de Unctad, señaló además que la experiencia de la Comisión ha demostrado que ha sido un órgano más reactivo que proactivo, lo cual tiene origen, precisamente, en su escasez de recursos. "Es recomendable establecer programas y actividades que promuevan la prevención como herramientas para evitar la realización de conductas anticompetitivas", subrayó. A continuación, un resumen de la entrevista.

—¿Dónde está Uruguay en materia de aplicación de competencia en relación con las prácticas internacionales?

—Nosotros valoramos todos los antecedentes que existen desde el año 2.000 donde ha habido un claro avance en materia de legislación sobre competencia, con un notorio avance en la ley de 2007. Pero en definitiva hay varias áreas para mejorar, y hay que aprovechar la oportunidad para fortalecer tanto la legislación como la institucionalidad. Se está en una buena etapa para seguir creciendo. Insistimos en reconocer el paso adelante que se dio en 2007, pero nosotros sugerimos una reforma a la ley para que se fortalezca el marco legal de aplicación. La regulación, sobre todo en materia de prácticas y concentraciones, requiere de mayor detalle para que ofrezca más certeza tanto a quienes aplican la legislación como a los agentes económicos involucrados.

—Sobre todo a los consumidores...

—Cuando las reglas de competencia funcionan bien, los consumidores tenemos mayor calidad, mejores precios, más oferta, el fin último de una legislación de competencia es el consumidor. Y como consumidores, deben existir las garantías necesarias para que se cumpla con sus necesidades. Para ello, es vital que la legislación funcione bien, y solo funcionará bien si es clara respecto de su mandato. Y es la falta de claridad de la legislación uruguaya la que objetamos en este examen.

Por ejemplo, tienen que estar separadas las prácticas, tienen que establecerse reglas de análisis para cada práctica, para saber cuando es violatorio de la competencia y cuando no. También debe establecerse otro estándar de análisis en materia de concentraciones.

—Si tuviera que destacar un aspecto básico que se debe modificar...

—La violación típica en temas de competencia es cuando dos empresas se ponen de acuerdo para fijar un precio, porque tienen poder de mercado para hacerlo, que obviamente está por encima del que debería pagarse por los consumidores en el libre juego de la oferta y la demanda. Eso se penaliza de inmediato en cualquier parte. La regla de análisis que establece la legislación uruguaya sobre este aspecto es gris. Y esta debería ser una práctica que debería estar muy bien definida como ilegal. Se establecen una serie de pasos e investigaciones para comprobar, que no son simples, llevan a destinar muchos recursos a un organismo que no los tiene y no siempre terminan con éxito.

—El informe marca preocupación por la forma en que se manejan los temas de competencia en los sectores regulados...

—La forma en que está diseñado y cómo se ha interpretado el marco para la competencia, donde se supone que el principio que debe regir es el de la neutralidad a la hora de aplicar las normas, hace que la autoridad tenga poca injerencia en los sectores regulados. Nuestra recomendación es que la competencia la tenga la autoridad competente y no los reguladores. O bien que haya mayor regulación entre los reguladores y las autoridades de competencia. Teóricamente, los reguladores tienen otros muchos mandatos que cumplir, y casi nunca el tema competencia es prioridad para ellos. Y entonces el tema se debilita. Y eso en un país donde la presencia del Estado en el mercado a través de sus empresas es muy importante. Y la ley de competencia las incluye. Debería aplicarse igual para todos.

—¿Entiende que se les aplica?

—Hay muy pocos casos de aplicación de la Ley de Competencia en los sectores regulados, y eso ya indica algo. Por lo menos, indica que no es la prioridad que debería ser.

—¿Es institucionalmente débil la autoridad de competencia?

—La autoridad requiere mayor autonomía, desde el uso de su presupuesto, y ser dotada de mayores recursos. Las decisiones de la autoridad pueden ser apeladas a la instancia del Ministro de Economía. Y lo que dicen las mejores prácticas internacionales es que las autoridades de competencia deben tener la mayor independencia técnica, tanto del sector privado como del público, para evitar cualquier tipo de utilización que no sea la que prevé la norma. En la mayoría de los casos en el mundo son instituciones autónomas.

—Le faltan recursos, humanos y materiales...

—Es una autoridad joven, está en un buen momento para seguir creciendo. Es un proceso, pero si comparamos los recursos que tiene la autoridad de competencia en Uruguay con los que manejan otras agencias pequeñas por ejemplo de América Central, la de aquí es la que tiene menores recursos humanos y presupuestarios para ejercer su mandato. Tiene un área muy amplia de la economía por cubrir, con medios muy limitados. Eso debería mejorarlo sustancialmente.

—En materia sancionatoria, ¿cómo observan la situación en Uruguay?

—Uruguay tiene un buen plan de sanciones; ahora, hemos visto que en la mayoría de los casos se aplican las más bajas de la escala. Sería necesario ver el caso a caso, pero parecería que aquí hay una señal, y existe espacio para establecer sanciones que sean claramente disuasorias. Las sanciones altas son una buena medida para que las empresas tengan en cuenta que es mejor cumplir con las reglas de buena competencia.

—¿Hace falta una política preventiva más firme?

—Eso es uno de los temas que nos preocupa. Nos parece que las personas que trabajan en el área son muy comprometidas y han hecho un excelente trabajo con los recursos que tienen. Pero son tan limitados que no les ha permitido llevar adelante una política preventiva, a pesar de tener la facultad de intervenir de oficio. Con los casos que llegan como consecuencia de las denuncias, se agotan sus recursos, y no hay posibilidades de ser menos reactivos y más proactivos. Si comparamos nuevamente la agencia uruguaya con las de Nicaragua, Honduras, el Salvador, entre otros países pequeños de América Latina, Uruguay es el que tiene menos recursos humanos en el área.

—¿Qué seguimiento se le da a las recomendaciones efectuadas?

—El informe emite recomendaciones muy claras y específicas, que podrían ser un avance para los eventuales cambios que el país debería poner en marcha. En la mayoría de los casos recomendados, se requiere de una reforma legal.

Nosotros lo que hacemos es recomendar, les explicamos nuestra visión a las autoridades y también al sector privado.

Uruguay solicitó de manera voluntaria someterse a este examen. Ahora serán las autoridades las que deban definir las prioridades y de qué forma dan andamiento a este tema.

Legislación local en materia de concentración es difícil de aplicar.

—¿Se debe ajustar la legislación sobre concentraciones?

—Sí. El umbral que establece la legislación uruguaya es extremadamente alto, porque prácticamente se tiene que conformar un monopolio de hecho para que la autoridad pueda entrar a analizarlo, y eso es mucho más alto de lo que establecen las legislaciones a nivel mundial. La típica legislación en materia de concentraciones dice que cuando dos empresas se concentran y generan una posición de dominio, la autoridad puede analizar cuáles son los efectos para definir qué medidas tomar. En el caso uruguayo es mucho más exigente, con un estándar que es casi imposible de alcanzar.

Pamela Sittenfeld.

Abogada especialista en competencia y regulación de servicios públicos. Es costarricense. Trabaja para BLP abogados y es miembro del comité consultivo de expertos (Unctad). Máster en Regulación por la London School of Economics.

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