Los egresos corrientes aumentan a un ritmo mayor al crecimiento de largo plazo de la economía, lo que impone restricción al nuevo gobierno

Las cuentas del sector público arrojaron un déficit equivalente al 3,5% del PIB al cabo del año 2014. Se trata de un aumento de más de un punto porcentual respecto al año anterior y constituye el negativo más abultado desde el año 2002, en plena crisis, tal cual muestra el Gráfico N° 1.

Si bien en el corto plazo la situación es manejable, no es sostenible en el tiempo. La estructura de vencimientos por el pago de obligaciones no es apremiante, el acceso al financiamiento sigue siendo fluido gracias al grado inversor recuperado, y se cuenta con un nivel de reservas que llegado el caso permitiría hacer frente a compromisos de corto plazo.

Pero este panorama puede cambiar rápidamente y de no implementar correctivos y seguir el déficit en niveles elevados, el gobierno deberá recurrir a un incremento del endeudamiento, lo que puede afectar negativamente la percepción de las calificadoras sobre la sostenibilidad futura de esa deuda, por ende la calificación actual. Un deterioro de la deuda, máxime en un contexto internacional más incierto y en el que aumenta el costo del crédito, es algo que la administración que está a punto de asumir debe evitar, ya que de lo contrario puede enfrentarse a situaciones incómodas.

Al analizar el desempeño de las finanzas públicas a lo largo del último año, se constata que el deterioro se explica en partes iguales tanto por un descenso de los ingresos como por un aumento de los gastos. En términos del PIB los ingresos cayeron 0,4%, al tiempo que los egresos aumentaron en igual porcentaje.

De hecho, si el análisis se centra en el consolidado Gobierno Central (GC) y el BPS, que no solo es la parte más voluminosa del Estado sino también la que está regida por el Presupuesto, se arriba a la misma conclusión. Las empresas públicas (EE.PP.) prácticamente registraron el mismo resultado conjunto (déficit) en 2014 que en 2013 (ver Gráfico N° 2).

Ello no quiere decir que no hayan contribuido al deterioro global de las finanzas públicas. Por el contrario, son responsables directas al disminuir el pago de impuestos a la DGI debido a los malos resultados de 2013. El menor pago de impuestos por parte de las EE.PP. es uno de los factores que explica la menor recaudación registrada en el último año.

Por su parte, el resto del sector público (BCU, BSE e Intendencias) presentó un déficit del 0,5% del PIB, marcando un deterioro respecto a 2013, cuando fue 0,3% del producto. Tal incremento se explica básicamente por los mayores intereses netos que paga el BCU, asociados al abultado stock de títulos emitidos en moneda nacional que pagan un premio elevado, tal cual lo muestra el Gráfico N° 2.

El resultado financiero del consolidado GC-BPS presentó un déficit equivalente al 2,3% del PIB en el último año, deteriorándose en 0,8 puntos respecto a 2013. Como ya se mencionó, a ese deterioro contribuyeron por partes iguales los menores ingresos y los mayores gastos.

El dato puntual de 2014 es relevante por varios aspectos. En primer lugar por su propia magnitud, ya que alcanzó un nivel muy elevado. En segundo aspecto, por que se trata del último año de una administración, y representa por lo tanto la herencia que traspasa a un nuevo gobierno.

Asimismo, y por tratarse del último año de un gobierno, es momento de hacer una evaluación del desempeño del último quinquenio.

Visto en perspectiva, la performance fiscal mostró un fuerte deterioro a partir del año 2012. El déficit del último año de la administración anterior fue del 1,6% del PIB. En los dos primeros años del actual gobierno se disminuyó hasta el 0,6%, saltando en los tres últimos ejercicios. El deterioro se explica por el aumento de los gastos.

Pero tal como muestra el Gráfico N° 3, no todos los egresos aumentaron. Disminuyó el peso de los intereses como porcentaje del PIB, y también el de las inversiones.

Los que aumentaron fueron los gastos primarios corrientes, es decir salarios, pasividades, gastos no personales y transferencias. En su conjunto, estas partidas se incrementaron en 2,5 puntos del PIB con respecto al último año de la administración anterior y 0,4 puntos en el último año.

Por sus propias características, se trata de rubros muy rígidos que restan margen de maniobra al manejo del gasto.

Transferencias. En particular, sobresale el incremento que experimentaron las transferencias, responsables de casi el 90% del aumento total del gasto, lo que amerita un análisis más detallado de su evolución.

Al interior del rubro transferencias se incluyen varias partidas, siendo las más voluminosas las que están en la órbita del BPS. Se encuentran allí los aportes al seguro nacional de salud, el seguro de desempleo y los aportes a las AFAP. A nivel del gobierno las más relevantes son las transferencias a las intendencias, asociadas en particular a la patente única.

El fuerte incremento que experimentaron estos egresos debe ser relativizado, ya que muchos de esos gastos cuentan con financiamiento propio, al menos parcialmente. Tal el caso de las transferencias que efectúa el BPS mensualmente a las AFAP, que no son un gasto propiamente dicho. El organismo previsional actúa como agente de retención de esos fondos, por lo que no contribuyen al déficit, ya que hay un aumento equivalente de la recaudación.

Algo similar cabe decir del gasto asociado al seguro de enfermedad. Según la información divulgada por el ministerio de economía, los gastos por este concepto son los que más aumentaron, pasando de 2,4 puntos del PIB en 2009 a 3,7 puntos en 2014.

Si bien el sistema nacional integrado de salud es deficitario, la magnitud del desequilibrio no es tan grande ya que cuenta con un financiamiento importante por parte de los beneficiados. La información al respecto no está actualizada, correspondiendo los últimos datos al mes de agosto. En el Gráfico N° 4 se muestra la evolución del resultado financiero del Fonasa y se ve que el déficit es creciente, pero de una magnitud inferior al incremento que registraron los gastos. Prácticamente todos quienes deben aportar al Fonasa ya lo están haciendo, pero aún no han ingresado al sistema la totalidad de los beneficiarios potenciales (algunos pasivos, sus cónyuges o personas a cargo y afiliados a cajas de auxilio). Hacia el año 2016 toda la población estará incluida, por lo que el déficit será creciente y requerirá de mayor asistencia financiera por parte del gobierno.

Otro componente del gasto que subió en el período y en el último año son las pasividades. Su evolución está atada a la de los salarios, que continúan creciendo en términos reales. Asimismo en el año 2012 se adoptaron medidas que flexibilizan las condiciones de acceso a una pasividad, lo que motivó que haya un incremento de los beneficiados. Como contrapartida, disminuyeron las inversiones en términos del PIB. En el primer año de la actual administración representaron el 1,7%, cayendo al 1,4% en el último ejercicio. La falta de inversiones en infraestructura es uno de los cuellos de botella que enfrenta la economía y que sufre el sector privado en mayores costos asociados a insuficiencia logística.

Los rubros en los que más ha crecido el gasto presentan dificultades para el ajuste real. En el caso de las remuneraciones, el ajuste por cantidad es lento y los convenios salariales están indexados. Las pasividades se rigen por la Constitución y en los últimos tiempos aumentó el número de pasivos al bajar los requisitos para acceder a la jubilación. En el caso del Fonasa el gasto es de cobertura universal y sigue la evolución de las remuneraciones en el sector salud. Ante la rigidez nominal de estas partidas, el margen de maniobra que enfrenta el próximo gobierno para equilibrar las cuentas es acotado. En los últimos años cayó la inversión. Las necesidades de infraestructura ameritan un incremento. Si bien se deberá apelar a la participación privada, ya que el estado no cuenta con los recursos suficientes, no todas las necesidades son rentables desde una óptica empresarial privada, por lo que el sector público deberá aumentar su gasto por este concepto. En tal sentido la elaboración del próximo presupuesto será una instancia crucial, ya que deberá compatibilizar las mayores necesidades de inversión, una recaudación que estará a tono con una economía más lenta y un elevado nivel de gastos corrientes que deberá ser ajustado.

HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN