HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN

La estrategia fiscal no está dando resultado

Gastos con “vida propia” mientras ingresos se estancan comprometiendo el déficit primario.

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Casi la mitad de la deuda está nominada en dólares. Foto: Archivo

Las finanzas del gobierno central al término del primer trimestre del 2017 siguen mostrando el mismo déficit que al cierre del año pasado, y el análisis de sus partidas da para sospechar que todo el ajuste fiscal anunciado se lo va a comer el gasto creciente. Recién va un trimestre, pero la expectativa de lograr una mejora del orden del 1% del PIB anunciado como referencia por el gobierno, es muy baja. Por lo tanto, el análisis fiscal comenzará a tener con mayor frecuencia, como tema central, la dinámica de la deuda pública.

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El déficit se financia pidiendo dinero prestado y por lo tanto, aumentando la deuda pública. En la medida que la deuda es más grande también lo son los pagos de intereses y por lo tanto hay una nueva presión al alza en el déficit fiscal al año siguiente. Esta dinámica puede llevar a que la deuda crezca más rápido que el PIB y se transforme en algo parecido a una bola de nieve cayendo por la ladera de una montaña y creciendo solo por el paso del tiempo.

De acuerdo al último dato disponible se puede describir el balance del gobierno como un 27,9% del PIB en los ingresos que no alcanza a cubrir el 28,8% del PIB de egresos primarios (sin considerar el pago de intereses). Ese resultado primario (antes de intereses) es por lo tanto deficitario y representa en el último año un -1,0% del PIB. Para llegar al déficit se le puede restar al resultado primario el pago de intereses que en el último año fue del 2,7%.

En el gráfico de más arriba, en el cuadro adjunto, se ilustra la evolución del resultado primario en los últimos cinco años como porcentaje del PIB. Con un deterioro importante se pasa de un rango superavitario pero inferior al 1% del PIB a valores negativos. Para tener como referencia, el proyecto de presupuesto se fijó un superávit del 1% para el 2019 como meta fiscal. Es el valor considerado como necesario para asegurar que la deuda pública sea estable en porcentaje del PIB y por lo tanto para sostener el grado de inversión que le dan las calificadoras de riesgo.

El déficit fiscal es muy alto y compromete el futuro. Si no se corta esta dinámica, los efectos negativos son acumulativos. Va a haber tendencia al crecimiento del riesgo país y por lo tanto de la tasa de interés. Esto provoca menores tasas de crecimiento económico y de inversión. La diferencia entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento domina la dinámica de crecimiento de la deuda como porcentaje del PIB. Cuanto más lejos están los intereses del crecimiento, más rápido va a ocurrir la acumulación de deuda, en un proceso que se refuerza a sí mismo.

En la medida que pasa el tiempo y no se toman medidas, la situación se agrava. Como consecuencia, el ajuste fiscal necesario para frenar el proceso negativo detallado en el párrafo anterior es cada vez más grande. Esta advertencia tiene detrás una agravante adicional relativa a la oportunidad del momento de tomar medidas, porque cuanto más tarde más grande es el pago de intereses y mayor es el ajuste. Cuando el ajuste es muy grande resulta inevitable que impacte en la confianza y en el crecimiento económico. Todo hace que la salida del problema resulte cada vez más difícil.

El déficit primario actual se agravó en el último año porque los ingresos subieron 2,7% por encima de la inflación pero los egresos primarios lo hicieron al 6,9%, ampliando la brecha.

Del lado de los ingresos se puede analizar según la institución encargada de la recaudación. Los que son recaudados por el BPS estuvieron estancados en todo el 2016, tal como se ilustra en la gráfica de la izquierda en la zona media del cuadro adjunto. En este caso hay una compensación en la base tributaria ya que hay más salario real pero menos puestos de trabajo.

En el gráfico de la derecha en la zona media del cuadro, se ilustra la evolución de los ingresos recaudados por la DGI que crecen por el impacto de los aumentos de impuestos del presupuesto y ahora en el 2017 de la rendición de cuentas aprobada el año pasado.

En el caso de las remuneraciones hay un impacto presupuestal y por la indexación al IPC del año anterior que tiene impacto de caja desde febrero del 2017. Es así que el promedio de febrero y marzo representó un gasto en este rubro de $ 6.912 millones mensuales. Si se compara con el mes promedio del año pasado, sin tomar en cuenta aquellos en que se pagaron aguinaldos, se observa un aumento del 8,4%. Si la inflación promedio del 2017 se ubica entre el 6,5% y el 7,0%, entonces habrá un aumento entre el 1,5% y el 2% real en la masa salarial del gobierno.

Algo similar ocurre con las pasividades, pero con el agravante financiero que están indexadas al índice medio de salarios que tiene un aumento por encima del IPC. El primer presupuesto con ajuste completo es el de marzo y señala un nivel de gasto de $ 14.250 millones mensuales lo cual se sitúa un 13% por encima del mes promedio del año pasado. En la proyección del año, entonces, se espera un crecimiento real también en este rubro.

El rubro de transferencias también tiene un aumento asegurado para el 2017, debido a que recién luego de agosto se comenzaron a pagar a los nuevos beneficiarios del fondo, por lo que el nivel actual de recibos pagados a las mutualistas y ASSE va a ser mayor al momento de ver el año en su conjunto. En la actualidad se pagan 2,5 millón de recibos y el primer semestre del año pasado registró 2,4 millón de pagos de acuerdo a la evolución que se ilustra en el gráfico inferior en el cuadro adjunto. Al igual que en los sueldos y en las pasividades, este rubro no tiene capacidad de ajustar a la baja en un contexto en el que la recaudación sea limitada.

Las inversiones también son mayores en el último año. Producto del ciclo de presupuesto y contrataciones que ocurre con cada inicio de administración luego de las elecciones, hay un freno en las obras en 2015 y la primera mitad del 2016 que debería levantar de aquí al final del período de gobierno. Este rubro es discrecional, pero hay un atraso en obras de infraestructura que ya está impactando negativamente en el crecimiento económico. Su ajuste a la baja puede generar problemas reales superiores al resultado financiero buscado.

De la descripción de los rubros se observa poco espacio para abatir el déficit primario. Mucho menos hay espacio para llegar al superávit primario de 1,0% del PIB que con mucho sentido se propuso el gobierno. El momento político de los controles sobre el gasto es este año y el que viene. Luego se ingresa en un período de dos años donde el primero es el electoral y el segundo es el de propuesta presupuestal y de políticas. Ninguno de ellos con consecuencias financieras significativas. Sin las medidas adecuadas, las finanzas públicas ingresan en una trayectoria de complicación gradual que para pasar sin sobresaltos requiere que los mercados de capitales sigan siendo tan favorables para el país como hasta el momento.

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