VISIONES Y VERSIONES SOBRE HERRAMIENTA QUE AUMENTA DISCIPLINA DE GOBIERNOS

La disyuntiva de aplicar una regla fiscal

La política fiscal es, esencialmente, política. No son pocos los profesionales de la economía que coinciden en la veracidad de esa frase. Es por ello que, cuando se trata de proponer esquemas que establezcan determinados parámetros para encuadrar la política fiscal, desde el punto de vista técnico no se escuchen tantas propuestas.

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Las opciones de ahorro se han ampliado en los últimos años. Foto: Shutterstock

Cada tanto, el concepto "regla fiscal" aparece en el debate (por ejemplo Luis Lacalle Pou lo incluyó entre sus propuestas al presidente Vázquez, y el Partido Independiente lo menciona como sugerencia en cada discusión de Rendición de Cuentas). Se le considera un instrumento difícil de llevar adelante por parte de un Poder Ejecutivo y aún más complejo de discutir desde el punto de vista legislativo. La discusión eminentemente técnica, no está tan presente.

Las reglas fiscales se definen como aquellas restricciones, debidamente reglamentadas, que establecen límites a la política fiscal y que se expresan a través de indicadores de resultado fiscal como el déficit fiscal, el nivel de deuda o el gasto público. Sus promotores entienden que colaboran con aumentar la disciplina de los gobiernos reduciendo el déficit y en alcanzar y mantener una situación fiscal sólida y consolidada, entre otras bondades.

Sin embargo, algunos autores dudan de la eficacia de las reglas por sí mismas, esgrimiendo que su éxito para lograr la responsabilidad fiscal responde más al consenso político en el cual se apoyan, que a su propia existencia como restricción legal o constitucional.

Opiniones.

Para el economista Aldo Lema, socio de Vixion Consultores, la aplicación de una Regla Fiscal se sustenta en "buenas razones teóricas y empíricas que vienen tanto de la experiencia internacional como de la propia historia de Uruguay". Sostiene que un instrumento de esa naturaleza "atenúa la volatilidad del crecimiento y del tipo de cambio real y evita ajustes costosos e ineficientes. Por su parte, si bien Uruguay redujo ciertas fragilidades fiscales en los últimos años, la política fiscal siguió siendo procíclica y discrecional", subrayó.

A su vez, el economista Pablo Roselli, socio de Deloitte, también entiende que es necesario "que Uruguay discuta seriamente el establecimiento de alguna regla fiscal que mejore la calidad del manejo de la política fiscal en el largo plazo".

Para Roselli, "es un hecho bien documentado que la política fiscal en Uruguay sigue un fuerte ciclo electoral, que se ha observado durante décadas sin importar qué partido político está en el gobierno. A su vez, la política fiscal ha terminado siendo extraordinariamente pro-cíclica, con expansiones insostenibles del gasto en momentos de auge y fuertes ajustes fiscales en momentos de shocks externos negativos. Eso no ocurre porque los gobiernos sean "malos" sino porque los incentivos políticos de corto plazo predominan sobre los objetivos de largo plazo. Entonces, me parece que tenemos suficiente evidencia de que una regla bien diseñada que limite el accionar de la política fiscal de cada gobierno puede tener efectos favorables sobre el bienestar general".

A la hora de definirse por el indicador del comportamiento fiscal a tener en cuenta para aplicar una regla, Lema apuntó a "cierta superioridad de reglas basadas en la trayectoria del gasto asociada al crecimiento potencial o en el resultado fiscal ajustado por ciclo (estructural). Ambas son más contracíclicas y mejores en términos de estabilización automática. Por menor discrecionalidad y simpleza, sería preferible que sea sobre el gasto".

Para quienes se inclinan por la aplicación de una regla fiscal, hay una serie de ventajas adicionales que están atadas a su uso. "Si la regla es creíble, ayuda a reducir el riesgo país y la tasa de interés real en la economía, junto con acotar la volatilidad del tipo de cambio real. Y probablemente llevará la discusión desde el déficit a la calidad, focalización y eficacia del gasto e incluso a la estructura tributaria. Por supuesto, que favorece la transparencia fiscal y la coordinación con otras políticas", dice Lema.

Antecedentes.

En el año 2000, un trabajo del investigador y docente Gerardo Licandro, fundamentaba que la dinámica de las finanzas públicas no es estable, particularmente en situaciones en las cuales éstas están sujetas a amplios ciclos económicos y eventos imprevistos como en el caso de Uruguay. "La existencia de ciclos económicos pronunciados provoca grandes fluctuaciones en los ingresos del Estado y, por lo tanto, en su déficit, haciéndose necesario generar ahorro en los períodos de crecimiento extraordinario para poder hacer frente al gasto en tiempos de bajo crecimiento", destacaba el profesional. El estudio, en aquel entonces, se inclinaba por la aplicación de una regla fiscal, un tope sobre el déficit ajustado por el ciclo, por entender que al tiempo que garantiza la estabilidad global de la ecuación presupuestal uruguaya, provee herramientas para atemperar el ciclo económico, lo que lo convierte en el más adecuado a la realidad nacional de las reglas consideradas.

Después, en el año 2005, el entonces Ministro de Economía, Danilo Astori, propuso en el proyecto de Ley de Presupuesto quinquenal, una regla fiscal basada en el gasto público, acotando su crecimiento a un máximo de 3% anual. La iniciativa naufragó en el Parlamento.

Días atrás, Astori se refirió nuevamente al tema, asegurando que "Regla fiscal tenemos", en referencia a la aplicación del tope a la evolución de la deuda neta. "Es una regla flexible, que impulsa y promueve la conducta fiscal prolija, y que al mismo tiempo deja la puerta abierta para que, en caso de tener que responder a situaciones imprevistas, el país tenga la posibilidad de hacerlo" explicó. En la práctica, el tope de deuda ha debido ser modificado en varias oportunidades, mediante su ampliación o la creación de topes adicionales.

Otras miradas.

El Ec. Pablo Roselli entiende que poner un tope a la deuda "no es una solución eficaz" porque una vez que se ha gastado, no hay otra opción que pagar el gasto (y así se elevan los topes de deuda una y otra vez). Además, afirma que "poner un tope sobre el gasto público tampoco es una opción viable desde el punto de vista político, porque los partidos tienen distintas preferencias en relación al nivel deseable del gasto y porque esas preferencias pueden ir cambiando a lo largo del tiempo".

En ese contexto, su opción es establecer "una meta de resultado fiscal estructural (corregido por el ciclo económico), que puede ser complementado con alguna medida relativa a la composición del gasto (por ejemplo, con una suerte de "regla de oro" que le fije un piso al gobierno en materia de inversión pública para evitar que los gobiernos cumplan la regla a expensas de invertir demasiado poco)".

A su vez, remarcó, "se podría establecer una meta de resultado fiscal estructural decreciente, si se logra bajar sustancialmente las tasas de interés que paga el Estado (que actualmente son de más del 5% en términos reales, un nivel que conspira contra el crecimiento económico)".

Otro profesional que ha estudiado a fondo el tema, pero que prefirió no ser identificado, se inclinó por una regla sobre el crecimiento del gasto. "En esta regla se habilitaría al gasto total del gobierno general, partiendo de un déficit de partida consistente con el no crecimiento del endeudamiento, a aumentar a una tasa equivalente al crecimiento pasivo de largo plazo de los ingresos tributarios. Esta regla restablece la sostenibilidad de las cuentas pública y es anticíclica. Es anticíclica porque el gasto puede crecer aunque el PIB no lo haga. Y asegura la sostenibilidad porque, si partimos con un déficit de largo plazo consistente, debería asegurar que la deuda no tuviera un comportamiento explosivo".

Por otra parte, aparecen más preguntas sobre la aplicación de una regla de esta naturaleza. ¿Qué sucede ante el impacto de un shock externo negativo? ¿Cuán flexible puede ser?

Aldo Lema dice que "el carácter contracíclico de la regla permitirá flexibilidad para mantener el crecimiento del gasto al ritmo del crecimiento potencial y los impulsos fiscales ante shocks negativos. Hasta ahora Uruguay ha tenido que ajustar en esas circunstancias. A su vez, para casos extraordinarios, que podría definirse de antemano, como crisis inusuales o catástrofes, se podrían plantear flexibilidades especiales y cláusulas de salida transitoria".

Otra interrogante es el diseño institucional que se establece para aplicar un instrumento de esa naturaleza. Según Roselli, "diseñada la regla, importa también definir su gobernanza, es decir quién realiza los cálculos, quiénes proveen los insumos claves; en qué circunstancias puede haber flexibilizaciones de la regla (por ejemplo, ante shocks externos muy severos); tan importante como el diseño es que haya un mecanismo transparente para observar su cumplimiento", concluyó.

Aldo Lema añade que para llevar a la práctica una regla fiscal, "bastaría acordar cierta metodología básica, tener un consejo técnico asesor y un comité independiente que fije los parámetros".

Paralelamente, existe cierto consenso en los usos que deberían darse a los excedentes, cuando los resultados sean superavitarios. La creación de un fondo soberano por un lado, y la posibilidad de ir repagando deuda por otro.

En el mundo, el instrumento es ampliamente utilizado. Unión Europea, Reino Unido y Uruguay apostaron por reglas sobre el nivel de deuda. Chile, Estados Unidos, Canadá, Brasil, Nueva Zelanda o Australia basan su regla sobre el déficit. Sobre el gasto, es conocida su aplicación en Suecia, Holanda, Finlandia, Francia, Italia o España.

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