existe la posibilidad de acortar los plazos burocráticos

Los atractivos que aún faltan a las PPP

Más allá de los proyectos propuestos por el Gobierno, debería dársele un mayor espacio a la iniciativa privada

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Doctor Rodrigo Ferrés. Foto: Archivo El País

Si bien no es momento de modificar la legislación vigente en materia de participación público privada (PPP), sería oportuno corregir algunas falencias que existen en los pliegos de condiciones, según entiende el experto en la temática, Rodrigo Ferrés. Para el consultor, es necesario acortar plazos, "equilibrar" mejor los riesgos entre el Estado y los agentes privados, al tiempo de centralizar la coordinación del proceso en una sola agencia, en lugar de varios organismos con responsabilidades superpuestas. A continuación, un resumen de la entrevista.

—Hay quienes entienden que la escasa cantidad de proyectos que se tramitaron hasta ahora vía PPP puede ser interpretado como un fracaso. ¿Usted coincide?

—Para nada es un fracaso, llevan todo un proceso de aprendizaje. Creo que estamos un poco atrás del ritmo que deberíamos llevar en esa curva de aprendizaje. Falta mayor madurez operacional y liderazgo político, pero no se puede hablar de fracaso.

Ante una situación de déficit fiscal y necesidad de inversión en determinadas áreas, especialmente en infraestructura, inevitablemente se tiene que recurrir a la financiación privada para no utilizar recursos propios que le resultarían muy onerosos al Estado. Con lo cual, el instrumento de los contratos de participación público privada le permite al gobierno hacer obras a largo plazo, buscando la financiación a nivel externo.

Hasta ahora, los proyectos han sido muy pocos. La nueva cárcel de Punta de Rieles, que se adjudicó, el de las rutas 21-24 en proceso y el del tramo ferroviario Algorta-Fray Bentos por el que próximamente se llamará a una licitación internacional. Pero hay una enorme cantidad de proyectos que en su momento el gobierno anunció que pretendía que salieran bajo esta modalidad, que esperamos que así sea.

—Las expectativas eran mayores…

—Hubo una expectativa desmedida, porque se pensó que solamente con la sanción de la ley ya iban a salir rápidamente una cantidad de proyectos que son muy necesarios, Pero se trata de mecanismos muy complejos, con una inversión económica muy importante, hay que elegir al socio privado que esté en mejores condiciones, tienen que establecerse mecanismos adecuados de distribución de riesgo entre ambas partes. Tiene que ser un proyecto necesario para el país pero a la vez que seduzca al sector privado.

Entiendo que la OPP está trabajando en un sistema nacional de inversiones para incluir en el presupuesto, para tratar de tener un inventario en materia de infraestructura y poder dar prioridades a los sectores donde sea necesario invertir antes, y hacerlo eficientemente.

Proceso lento.

—La ley es de 2011. ¿No debería haber muchos más proyectos en curso?

—La práctica internacional indica que son procesos lentos. Esto implica necesariamente un liderazgo político. Fomentar estas iniciativas con el mayor consenso posible para que puedan salir los proyectos, y además de esto, darle mucho más trámite a las iniciativas privadas. En un proyecto de PPP por iniciativa pública, el gobierno quiere licitar una ruta e impulsa el mecanismo. Pero está también la posibilidad de que un privado focalice un proyecto, haga un estudio de factibilidad y lo presente ante el Estado para que se le tramite. Y si el Estado considera que el proyecto es bueno y necesario, hace un llamado a licitación y le da a quienes presentaron el proyecto un determinado puntaje extra a la hora de la licitación. Hay muchos proyectos de iniciativa privada a los que no se les ha dado trámite.

—¿A qué le adjudica esa situación?

—Es un tema cultural. Si bien tenemos un sistema de concesiones que data de hace muchos años, la modalidad PPP es muy nueva todavía y tienen que adaptarse privados y públicos. Se está aprendiendo del mecanismo, y a medida que se vayan viendo los resultados, necesariamente la realidad va a imponer que se instrumenten más proyectos de infraestructura. ¿Por qué los privados deciden presentar determinados proyectos de infraestructura? Porque los interesa, les resulta rentable, ven que al Estado le tiene que interesar. Entonces, hay que revisar el mecanismo de la iniciativa privada. No esperar que sea el Estado el que anuncie y licite. Por otra parte, las iniciativas privadas vienen con el plus del estudio de factibilidad. Si presentan la propuesta es porque a ellos les cierran los números. Hay allí un buen trecho ya caminado, y que el Estado debería aprovechar, tomando en cuenta que esté dentro de sus prioridades y cumpla con los requisitos imprescindibles.

Hay muchos proyectos de iniciativa privada presentados; en el evento PPP Américas realizado recientemente en Punta del Este por el BID, se hizo referencia a unos cincuenta proyectos de iniciativa privada vinculados con infraestructura, y yo creo que hay más. Es necesario estudiarlos, focalizar y priorizar que es lo más urgente, en qué sector y revisar las propuestas de privados que cierren con esas propuestas.

Exceso de controles.

—Una de las críticas más habituales al proceso de aprobación de PPP es el exceso de controles y trámites…

—En ese sentido la ley se puede perfeccionar. Es cierto que hay un esquema algo pesado en cuanto a los órganos administrativos creados y que intervienen en el proceso. Hay una comisión técnica para cada proyecto, una unidad del Ministerio de Economía, la OPP, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y la Corporación Nacional para el Desarrollo, además de los controles del Tribunal de Cuentas. Es un esquema burocrático importante y se puede perfeccionar, y creo que la realidad va a llevar a que eso se cambie. Son muchos organismos públicos involucrados en la toma de decisiones, con competencias superpuestas, y eso debería estar centralizado en una sola agencia.

—¿Hay que cambiar la ley?

—No me parece el momento aún de modificar la ley. No se ganaría mucho. En general es buena, tiene algunos defectos, pero la realidad va a ir modificando en base a las debilidades que se vayan detectando. No pasa por allí que haya pocos proyectos.

—¿Cuáles son las razones?

—Hay terreno para hacer ajustas en lo contractual, sin tocar la ley. Tratar de acortar los plazos para abrir las ofertas y examinarlas; buscar, a nivel de cláusulas contractuales, esquemas en los cuales no se les exija toda una cantidad de antecedentes y de documentación a los privados que el Estado ya tiene en su poder porque él mismo los otorgó. Entonces, por qué pedirlos antes de la adjudicación y no solicitarlo a la empresa adjudicada directamente.

Debemos hacer un pliego de condiciones más simple y amigable con los futuros oferentes.

La regulación contractual es la clave en todo esto. Hacerla en base a una buena distribución de riesgo entre las partes, el tema del financiamiento, las garantías, los plazos, todo ello ajustarlo y hacerlo más eficiente con la ley que tenemos.

Problemas de escala.

—Otra debilidad es la escala de los proyectos, cuyo monto no parece seducir a inversores internacionales…

—El mercado uruguayo es pequeño y tenemos los proyectos que podemos. Determinados kilómetros de rutas, cientos de kilómetros de vías férreas, un puerto o dos, y ya está. El desafío es ver el transporte y la infraestructura intermodal, presentar proyectos que incluyan una obra vial y una ferroviaria, o paquetes que incluyan vial, ferroviaria y portuaria. Ahí sí se vuelven más atractivos.

Un proyecto como el de cárceles, de 90 millones de dólares, es muy pequeño a nivel internacional. No es sencillo obtener interesados en el exterior por esos montos. Ahora, si se licitan muchos proyectos chicos juntos, en un pool, quizás sea mejor.

—¿Las garantías que el Estado exige son desmedidas?

—El Estado tiene que exigir garantías; pero allí hay algo que revisar. Estos proyectos que son de 20 o 30 años, la mayor inversión se da en los primeros dos o tres años. En ese esquema, lo que sucede muchas veces al privado es que cuando recurren al mercado de capitales a solicitar financiación, los financistas tienen la duda a veces si están ante un proyecto bueno, seguro y confiable.

—El sector financiero tiene cierto recelo a que ese proyecto que van a financiar...

—Es verdad, por tanto el Estado también deberá ofrecer algún tipo de garantías soberanas para su socio privado, que esté atado con la financiación que se solicita. Tampoco hay que pedirle al privado más garantías de las que debería tener. Está bien, el Estado debe tener la seguridad de que va a adjudicar una obra que se lleve a cabo, y si no se cumple se pueda ejecutar la garantía de fiel cumplimiento de contrato, pero tiene que ser algo racional, que no se haga demasiado pesado para el socio inversor.

—Ahí entra en juego la distribución de los riesgos…

—Hay que trabajar más en la matriz de riesgos. Tienen que estar bien distribuidos de acuerdo a qué parte del contrato los puede soportar mejor. Es decir, cuáles serán compartidos por las partes, cuáles asumirá el privado y cuál el sector público. Está previsto en la ley, se toma en cuenta en los pliegos y en los contratos, pero hay que mejorar mejor la distribución de esos riesgos, siguiendo las mejores prácticas internacionales en ese sentido.

Adjudicación.

—Otro aspecto criticado es la adjudicación previa prevista en la ley…

—Ha sido cuestionada porque retrasa un poco los trámites. Y ese es un tema a rever en un futuro cuando se hagan ajustes a la legislación. No le veo mucho sentido a la licitación previa. Una vez que se adjudica a determinado consorcio una licitación se lo hace provisionalmente hasta tanto se constituyan las diversas garantías y el Estado pueda ejercer un control efectivo sobre la empresa adjudicada; es un período de control y garantías que no se justifica, todo ello debe estar previsto en la etapa pre contractual y una vez que esté la oferta más conveniente para la administración, adjudicar y punto. Se le hace muy difícil salir a buscar los fondos a los privados con una adjudicación provisional.

Estrategia.

—¿Cómo observa la actitud del actual gobierno respecto al impulso que le ha dado a este tema?

—Las señales que está dando el Poder Ejecutivo por ahora son auspiciosas. Tiene que haber un diálogo permanente con el privado. Las dos partes, el Estado que vela por el interés general y el privado que le interesa estar en el negocio se entienden y buscan a través de la regulación de los contratos un mecanismo eficiente que le sirva a ambas partes, los proyectos van a salir. Hoy se ve a las autoridades reuniéndose con distintas organizaciones empresariales pro estos temas.

Y además, es importante demostrar que son políticas de Estado e involucrar a todos los actores políticos. Sería buena cosa llevar el tema a un ámbito como el Parlamento, para que todos los partidos allí representados le expliciten su apoyo a estas iniciativas. Fíjense que si hay una convocatoria a privados por determinado proyecto y en medio de ello hay una discusión política, llamado a un ministro o pedidos de informes, pueden generar un mal clima para el actor privado. Por la misma razón, entiendo que hay que conversar también con los sindicatos, que tomen conciencia que acá hay importantes fuentes de trabajo. Alinearse todos.

—¿Cuáles son las opciones de financiamiento existentes?

—Se ha hablado mucho de las AFAP. Hay experiencias a nivel de otros países que son exitosas. Pero hay que tener cuidado, porque las administradoras manejan dinero vinculado a jubilaciones y pensiones, por tanto los proyectos a financiar deben tener un grado de sustentabilidad importante y con riesgos medidos.

Por otra parte están los fondos de inversión, que tienen que ser seducidos no solamente por el sector privado que va a buscar los recursos, también tiene que haber un impulso del Estado como socio del privado, mostrando que el proyecto es seguro, que va a caminar. No hay que olvidarse que esto es de a dos y es un contrato de 25 o 30 años y les tiene que ir bien a todos.

—El primer proyecto llevó tres años, ¿cuál sería un plazo estándar?

—Depende el proyecto, pero debería estar pronto en un año, a lo máximo. La experiencia internacional indica que una vez que se tome el ritmo y la experiencia necesaria, las etapas de factibilidad, estructuración del proyecto, pasar por los distintos controles de los organismos administrativos y hacer el llamado a licitación, debería poder sacarse en un año para un proyecto de rehabilitación de rutas o infraestructura ferroviaria.

El ejemplo de Proinversión en Perú

—¿Qué experiencias recoge de la región en materia de PPP?

—El déficit de infraestructura en Latinoamérica se ubica entre el 3 y el 5% del producto bruto interno, según estudios del Banco Interamericano de Desarrollo. Son varios cientos de miles de millones de dólares. Con lo cual, se hace necesario que exista voluntad política de impulsar este tipo de proyectos, en forma muy profesional y sistemática.

—Qué países tomaría de ejemplo?

—Hay países en América Latina que están trabajando muy bien en esto. Destaco especialmente a Perú, Brasil, Colombia y Chile.

Perú, por ejemplo, tiene una agencia que tramita iniciativas privadas y coordina las inversiones, Proinversión, que hace un mes está haciendo presentaciones de paquetes de contratos de infraestructura a licitar, en México, en China y en España. Es decir, focalizaron los proyectos, definieron cuáles interesaban, los calificaron por prioridad y luego los salieron a vender en diferentes países.

La Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia ha hecho algo similar. Es el rol que yo veo debe comenzar a cumplir la Corporación Nacional para el Desarrollo en nuestro país, que está haciendo su papel cada vez mejor en materia de la estructuración de las propuestas.

Pero siempre se debería estar haciendo mucho hincapié en tramitar las iniciativas privadas, insisto. Porque nadie conoce mejor del negocio que los agentes privados que presentan un proyecto.

Ficha técnica.

Rodrigo Ferrés es Doctor en Derecho (Universidad Católica del Uruguay). Posee un Máster en Derecho Administrativo (Universidad de Navarra, España). Doctorando en Derecho y Ciencias Sociales (énfasis en Derecho Administrativo y PPP), en la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Es Asesor Legal y Consultor Independiente en Derecho Administrativo, Regulación Económica y Proyectos de PPP, con experiencia local e internacional, asesorando tanto a Estados como a privados.

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