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Para el economista Henry Willebald, no debemos mirar la abundancia de recursos naturales como algo determinado por la naturaleza, sino por las condiciones institucionales y las capacidades tecnológicas de una economía. Sostiene que pensar sobre esa abundancia en términos de un activo que puede formarse, explotarse, transformarse y extinguirse resulta un buen camino para diseñar instrumentos de política acordes. A continuación, un resumen de la entrevista.

-En función del perfil productivo del país, ¿qué metas deberíamos trazarnos?

-La caracterización histórica de Uruguay nos muestra un modelo de especialización productiva en industrias de bajo valor agregado y potencialidades tecnológicas reducidas. El retraimiento que, en general, parece predominar para el desarrollo de capacidades tecnológicas, atenta contra el funcionamiento de tramas productivas articuladas y capaces de internalizar las economías externas derivadas del cambio técnico. La otra faceta que complementa esta caracterización es el declive relativo en cuanto a la formación de capital humano, con un deterioro sostenido en el sistema educativo y las dificultades para la creación de oportunidades de aplicar el conocimiento creativamente.

Hace unos años, junto a algunos colegas, realizamos un estudio sobre el sistema de innovación nacional (1) y trazamos algunos desafíos para la economía que, en lo fundamental, se mantienen inalterados.

-¿Cuáles son esos desafíos?

-El primero es la generación sostenida de ventajas competitivas, lo que requiere de la expansión de las capacidades innovadoras y creativas de la sociedad. Segundo, que la competitividad debe constituirse en el sustento de un desarrollo socialmente integrador y políticamente democrático. Tercero, el mantenimiento de reglas claras y estables para la conformación de un entorno institucional que dé soporte a un crecimiento equitativo. En cuarto lugar, la importancia de la investigación científica y tecnológica para la sustentabilidad de un modelo de competitividad. Quinto, la transformación de las actitudes sociales hacia la innovación, lo que incluye, como parte medular, la generación de estímulos y reconocimientos hacia el empresariado (y los dirigentes en general) respecto a la importancia de la capacidad de las organizaciones de agregar valor a través del conocimiento. Finalmente, la consolidación de un Estado capaz de asumir roles de liderazgo en la creación de políticas transversales de innovación y afianzamiento de sectores estratégicos. Dentro de estos desafíos, los recursos naturales representan una trayectoria factible, estratégica e integrada.

Abundancia y resultados

-¿Está la abundancia de recursos naturales linealmente acompañada con buenos resultados económicos?

-En perspectiva histórica, los recursos naturales -principalmente hierro y carbón- jugaron un rol clave en la emergencia del "crecimiento económico moderno", con Gran Bretaña como el líder. Además, durante el siglo XIX, otras regiones del planeta -entre las que se encontraba precisamente nuestro país- fueron incorporadas a la expansión de la economía atlántica y participaron exitosamente en el comercio internacional sugiriendo que no solo los recursos minerales eran una "bendición".

La Segunda Revolución Industrial tuvo importantes repercusiones en extensas regiones de la periferia mundial, cuando de la mano del progreso tecnológico (el ferrocarril, la refrigeración, la reducción del costo interoceánico de transporte) amplias áreas de clima templado y tierras fértiles se incorporaron con materias primas y alimentos a los circuitos mundiales de la circulación capitalista.

Esta interpretación que relacionaba la abundancia de recursos naturales con el crecimiento, conformó el consenso de la literatura sobre el desarrollo hasta la segunda mitad del siglo XX. Pero poco a poco fue formándose una nueva visión que fue inclinando su concepción hacia lo que se identifica con la "maldición de los recursos naturales" (the curse of the natural resources). Es recién en los años noventa cuando se publican dos trabajos que se convertirán en señeros en la materia, escritos por Jeffrey Sachs y Andrew Warner (en 1995 y en 2001). A partir de ellos, se multiplicaron los estudios que procuran constatar -o condicionar en ciertos procesos- una relación inversa entre crecimiento y abundancia de recursos naturales. Sin embargo, el debate no está resuelto y sigue abierto, habiendo hoy en día, cierta tendencia a relativizar buena parte de la línea argumental de la "maldición".

-¿Qué evidencia hay acerca de la "inevitabilidad" de esa maldición?

-Existe un conjunto de ejemplos que ilustra que la "maldición" no es un final ineludible y que la variedad de experiencias es más la norma que la excepción. Botswana y su inmensa riqueza de diamantes, Indonesia, Malasia y Tailandia en el Sudeste Asiático, Noruega entre los países escandinavos, los Emiratos Árabes de las últimas décadas, e incluso algunos países latinoamericanos como Brasil y Chile, son situaciones en las cuales parece haberse encontrado los mecanismos para transformar la "maldición" en "bendición". De algún modo, esta disyuntiva descansa en la idea de no interpretar la abundancia de recursos naturales como "fijados por la naturaleza" sino endógenamente determinada por las condiciones institucionales y las capacidades tecnológicas de una economía.

Abandonar la noción de dotación inicial y pensar sobre esa abundancia en términos de un activo que puede formarse, explotarse, transformarse y extinguirse parece un camino atractivo para comprender mejor la evolución histórica de muchas regiones y diseñar instrumentos de política acordes.

El punto es que "maldiciones" y "bendiciones" se construyen. Combinaciones específicas de calidad institucional, progreso tecnológico y condiciones de mercado alteran el resultado y, en consecuencia, una dotación de recursos naturales que parecía inadecuada, insuficiente o no rentable en algún momento, resulta conveniente en otros.

Algunos recursos naturales, cuya explotación parecía imposible para el nivel tecnológico contemporáneo, pueden terminar siendo una fuente de riqueza inmensa como resultado del progreso técnico y la innovación, y no solo en referencia a lo productivo, sino también, a lo organizativo y de comercialización. Finalmente, pueden ser las propias condiciones de mercado las que "creen" dotación de recursos naturales o "conviertan" en rentable explotaciones históricamente deficientes.

"Solo" era necesario que un gigante asiático tuviera una carrera de expansión -que ya lleva más de treinta años, no hablamos de procesos "mágicos" - para que Uruguay parezca candidato a participar del mercado internacional de metales ferrosos; algo impensable un quinquenio atrás.

Capital natural

-¿Es posible asignarle un valor a la naturaleza?

-Su contabilización resulta, desde el punto de vista del desarrollo, tan importante como la de otras formas de activo, tanto tangibles como el capital físico o intangibles como el capital humano, y que conforman lo que denominamos la riqueza total de una economía.

El desarrollo es concebido como un proceso de construcción y administración de un portafolio de activos, donde el desafío es administrar no solo el volumen total de activos -cuánto ahorrar versus cuánto consumir- sino también su composición, esto es, cuánto invertir en diferentes tipos de capital, incluidas las instituciones y la gobernanza como expresiones del capital social. Una de las formas que se presenta en la literatura para hacer operativa la sostenibilidad (conocida como regla de Hartwick) establece que el consumo puede ser mantenido si las rentas derivadas de los recursos naturales son continuamente invertidas por encima de las destinadas al consumo. Se habla de una noción de sustentabilidad débil que descansa en una idea de sustitución entre activos que es, obviamente, imperfecta. De hecho, esta idea de desarrollo sustentable refiere a la relevancia de mantener y acrecentar la riqueza total aun admitiendo su cambio de composición.

Si las rentas derivadas de un recurso natural son utilizadas para generar activos tangibles y reproducibles que permitan mantener la riqueza total, estaríamos logrando un desarrollo sustentable pero, ¿existirá una sustitución perfecta entre estas diferentes formas de activos? Muchas preguntas son las que aún esperan respuestas y es en el progreso tecnológico, su sesgo y su calidad donde, aparentemente, habría que buscarlas.

-¿Hasta dónde las decisiones públicas toman en cuenta esos elementos para trazar estrategias?

-El debate ciudadano es interesante, aunque muchas veces sufra las dificultades de la desinformación o, simplemente, del desconocimiento de una problemática relativamente nueva. Las políticas públicas actuaron en consonancia con estas características dentro de un contexto económico de expansión y dinamismo que pudo haber sorprendido a propio y extraños. De todos modos, hay señales auspiciosas. Se está discutiendo en el Parlamento la creación de un fondo soberano que, dependiendo de sus características, podrá convertirse en un buen "seguro" para las futuras generaciones si es administrado convenientemente, lejos de los episodios políticos y muy cerca de alguna de las probables trayectorias que tome la economía.

-¿Sería útil contar con estas herramientas para la planificación?

-Indudablemente que sí. Cuando se habla de herramientas de planificación para el desarrollo y la conformación de riqueza de las sociedades, resulta imprescindible hablar de políticas de Estado. Esto es, de programas de actuación pública que trasciendan los tiempos políticos más acuciante s para adentrarse en los "tiempos del país". La decisión es difícil pero si no se opta por estas alternativas en épocas de bonanza como la actual, cuesta mucho imaginarlo en períodos bajos del ciclo económico.

Uruguay cuenta con una riqueza natural inmensa que, usualmente, no es incluida en los cómputos de capital natural pues su registro es sumamente dificultoso. Se trata del agua. Este es un recurso natural valiosísimo y con múltiples usos que van desde el consumo humano y su utilización como insumo industrial, hasta su caracterización como fuente de energía, medio de producción (es la "máquina" que sustenta los bancos de peces) y esparcimiento. Si uno piensa en política de Estado y en recursos naturales, el agua constituye un candidato privilegiado para su atención en múltiples materias, desde campañas de concientización pública, hasta planes amplios de uso y administración del recurso y programas variados de formación de recursos humanos y expertos en su utilización, preservación y aplicación para el desarrollo.

(1) Bértola, L., Bianchi, C., Darscht, P., Davyt, A., Pittaluga, L., Reig, N., Román, C., Snoeck, M., Willebald, H. (2006): "Ciencia, tecnología e innovación en Uruguay: Diagnóstico, prospectiva y políticas". En Fernández-Arias, E. y Sagari, S. (Ed.): Una nueva era de crecimiento económico en Uruguay. Banco Interamericano de Desarrollo, Cap. 8,305-373.

-¿Qué dice la evidencia a propósito del comportamiento de los commodities en el largo plazo, en relación con la economía del país?

-Para los países ricos en recursos naturales no mineros, los principales riesgos de caer en la "maldición" derivan, precisamente, de la naturaleza volátil del precio de sus productos primarios. Las producciones mineras padecen ese mismo efecto más otros que lo agravaban pues suelen ser emprendimientos capital-intensivos, sumamente concentrados, productiva y territorialmente, cuyas posibilidades de derrame económico y social tienden a ser muy acotados. De todos modos, tienen una virtud muy grande consistente en que están mucho "más cerca" de la producción, del progreso tecnológico, de los procesos de industrialización y, en definitiva, de la generación de conocimiento, que ha sido el gran motor de la expansión económica de los últimos ciento cincuenta años y el factor diferencial de desarrollo entre economías. Los commodities no mineros conservan la virtud de poder desarrollarse en forma más desconcentrada y extendida en el territorio y, potencialmente, con sus rentas derivadas mejor distribuidas. No obstante, la contracara es que se trata de commodities muy asociados con el consumo o procesos industriales livianos (alimentación; textiles) que restan potencialidad a su procesamiento.

-Pasado el viento favorable de los altos precios internacionales, ¿qué podemos esperar?

-El contexto internacional pauta, indudablemente, que la economía enfrenta una oportunidad que no tiene parangón en las últimas décadas y de la cual muchos actores ya se han visto beneficiados. El punto está en que trascienda ese plano de lo oportuno o circunstancial para transformarlo en una fortaleza. El grueso de los recursos naturales de Uruguay son renovables; eso significa que sujetos a un correcto manejo podrán continuar rindiendo rentas durante todo el período en el cual las condiciones de mercado sean las adecuadas. Aunque como éstas pueden cambiar, la aplicación de estas rentas en activos sustitutos resulta tan relevante como ese correcto manejo. La conformación simultánea de capital físico, humano e institucional que dé soporte al desarrollo cuando aquellas condiciones se alteren, parece un requisito casi obvio en la situación actual.

-¿Cómo debemos pararnos como sociedad ante la inminencia de otros recursos naturales, por ejemplo el hierro, sobre los que nos toca decidir a esta generación?

-Este fenómeno vuelve a traer a colación el tema de la endogeneidad discutido previamente. La dotación de recursos minerales de Uruguay ha estado, históricamente, en segundo plano; incluso, ha sido así frente a economías aparentemente comparables pero que su superioridad en términos de recursos energéticos parece haber marcado diferenciales, desde el inicio, aparentemente insalvables (pensamos, por ejemplo, en Nueva Zelanda). Anteriormente, hablábamos que combinaciones específicas de calidad institucional, progreso tecnológico y condiciones de mercado podían alterar el resultado de una dotación. Buena parte de lo que está sucediendo con la producción de hierro en Uruguay es que la demanda internacional (y, en consecuencia, los precios) justifica la realización de inversiones donde hasta hace poco no eran rentables.

Simultáneamente, renovadas tecnologías convierten en explotables dotaciones de recursos de las que hace décadas era prácticamente imposible la extracción (por lo menos, a escala comercial). Y es de público conocimiento que el Estado ha avanzado, en diversos niveles, para atender los requerimientos institucionales de un escenario nuevo para el país. En este último caso, las medidas e instrumentos guardan un carácter más reactivo que proactivo al proceso y, por lo tanto, pueden estar sujetas a un problema de timing no despreciable. Lo relevante es, como en todo lo atinente a recursos naturales, la forma en la cual son administradas esas rentas.

-Se trata de aprovechar el enorme volumen de recursos que se pueden generar…

-Grandes rentas de la producción de commodities pueden generar efectos del tipo "dutchdisease" (enfermedad holandesa, denominación que se le asigna a las consecuencias dañinas provocadas por un aumento significativo en los ingresos de un país), con concentración de la producción y de las exportaciones y una alta dependencia fiscal que terminen, a la postre, perjudicando el desarrollo. Allí está uno de los grandes desafíos actuales de esta economía.

Henry Willebald es licenciado en Economía y magíster en Historia Económica (UdelaR) y doctor en Historia Económica (Universidad Carlos III de Madrid). Es investigador con dedicación total del Instituto de Economía de la UdelaR, miembro del sistema nacional de investigadores y presidente de la Asociación Uruguaya de Historia Económica. Se desempeñó como consultor privado y Director de OIKOS.