Con motivo de las intenciones del Poder Ejecutivo para avanzar en la llamada "reforma del Estado", ECONOMIA & MERCADO dialogó con tres reconocidos académicos sobre los fundamentos de la descentralización administrativa y la participación de la ciudadanía. Fueron entrevistados el doctor en sociología José Arocena, actual vicerrector académico de la Universidad Católica del Uruguay (UCU), el asistente social Javier Marsiglia, director e investigador del Instituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local (IDEL) de la Facultad de Ciencias Humanas de la UCU, y el máster en sociología Javier Pereira, director del Departamento de Ciencias Sociales de la UCU. A continuación se publica un resumen de la entrevista.

-¿Cuáles son los aspectos básicos de la reforma del Estado, a la que el presidente Vázquez llamó la "madre de todas las reformas"?

Pereira-Hay cuatro elementos que componen la reforma del Estado. Los dos pilares más visibles son, por un lado, el de la modernización de la gestión pública que está ligada a aspectos de informatización, expedientes digitales, mecanismos del gobierno electrónico, y por otro, la reorganización de las relaciones laborales en el Estado, que incluye una propuesta por racionalizar las remuneraciones, establecer carreras administrativas, estímulos por resultados, etc. También existen otros dos pilares menos visibles de lo que hoy el gobierno llama "reforma del Estado" que son la descentralización y la participación. Si bien en este terreno se ubica la actual propuesta de creación de las juntas autónomas en las ciudades del Interior, creo que es necesaria una reflexión más profunda sobre estos dos pilares.

-¿Cómo se introduce el concepto de participación en la reforma del Estado?

Pereira-En realidad, estamos viviendo la tercera generación de reformas del Estado desde la reapertura democrática. Cada uno de estos intentos ha tenido sus propios modos de entender la participación, que a su vez reflejan necesidades particulares de los Estados. En la primera ola, que tuvo lugar en la década del ochenta, se procuraba que el Estado no continuara con las funciones productivas, que delegara funciones en el mercado y que en materia social traspasara responsabilidades a la sociedad civil. Eso generó una movida hacia la búsqueda de contrapartes para la prestación de servicios sociales, tales como convenios con las ONG, organizaciones barriales, etc. Esto se lo entendió como participación, pero es una visión muy limitada dado que sitúa a la sociedad civil en el rol de mero prestador de servicios, pero no le da espacios para incidir en la definición de políticas y programas. Coincide con la visión de un Estado ineficiente a la hora de ejecutar, pero autosuficiente para establecer prioridades.

-¿Qué características tuvo la segunda etapa de reformas del Estado en la década del noventa?

Pereira-En la segunda ola de reformas se puso énfasis en la habilidad gerencial del Estado, en su necesidad de modernizarse considerando a los ciudadanos como clientes, en reducir su burocracia y en tener mayor capacidad de respuesta para prestar servicios de mejor calidad. A pesar de los escasos avances, estas orientaciones estuvieron presentes durante los intentos de reforma del gobierno de Lacalle y del segundo mandato de Sanguinetti. Los mecanismos de participación asociados a esta etapa fueron acordes a esa mirada de eficiencia-gerencia-cliente y buscaban recoger la opinión de los usuarios para mejorar el diseño de los servicios. La realización de encuestas de satisfacción, la conformación de comités de usuarios y líneas telefónicas que reciben quejas y sugerencias sobre los servicios, son ejemplos de cómo se concibe la participación en esta etapa. Son mecanismos participativos de consulta, que vienen de la mano del ciudadano como consumidor, como cliente y también de una noción de la participación como mecanismo de control social ya que el ciudadano tiene un rol a jugar en la supervisión del desempeño de la gestión pública. También se promovió un avance de la transparencia

-¿Cómo opera la participación actualmente?

Pereira-Un común denominador de las reformas actuales es la búsqueda de la equidad a través de reformas estructurales. Hay que entender cuál es la responsabilidad que tiene el Estado que se quiere modernizar. Se asume que no es posible alcanzar la equidad sin un involucramiento de la ciudadanía en instancias de deliberación y en la toma de decisiones. Surge entonces el concepto de "ciudadanía activa" propio de la participación de estos tiempos. En la década actual comienza a ganar terreno la idea de que el ciudadano no sólo tiene derecho a recibir un servicio de calidad, sino que tiene un rol fundamental a jugar en la gestión de los servicios, o sea cómo se ajustan a sus necesidades y cómo se asignan los recursos. La lectura que se hace es que la institucionalidad pública tiene fallas y desencuentros con los beneficiarios, y la forma de achicarlos -vale decir la manera de acortar la brecha entre el servicio ofrecido y la demanda- es mediante la participación ciudadana que no se limita sólo a decir lo que está bien y mal, sino que también es parte de la gestión pública.

Neocorporativismo

-¿Qué experiencias participativas existen en Uruguay?

Pereira-Hay experiencias muy limitadas. Pero creo que debería ser uno de los grandes ejes de la reforma del Estado. Modernizar el Estado supone innovar mediante experiencias de gestión participativa que democraticen el acceso a los servicios públicos, ya sea para mejorar la calidad o facilitar el acceso a los servicios. La fuerte tradición de paternalismo estatista en Uruguay hace que todos miremos hacia el Estado a la hora de procurar soluciones en los servicios públicos. Sin embargo, es interesante ver cómo se está generando desde la sociedad civil una nueva conciencia de que el bien general no es un tema solo del Estado. Es sorprendente el empuje que en los últimos años ha tomado el voluntariado, entendido como un grupo de ciudadanos que trata de hacer algo por el bien común. Ahora falta que el Estado también se "aggiorne", o sea que empiece a mirar a la sociedad civil como un socio y genere los cambios en la cultura estatal, permitiendo que todos los ámbitos puedan abrirse hacia la participación.

-Ese esquema parece fácil visto desde la teoría.

Pereira -El riesgo que existe en el caso uruguayo es que se asimile la participación ciudadana con algunas formas de neocorporativismo. Por ejemplo, si hablamos de representación en ámbitos de la salud o la educación, se corre el riesgo de reducir la participación a los sindicatos o a los grupos organizados. Además de los gremios, también es importante que estén representados los estudiantes y sus padres en los órganos de gobierno de la educación, así como también corresponde que estén representados los usuarios en el caso de la salud. El interés de los sindicatos no necesariamente coincide con el interés general, por eso es bueno asegurar también la representación de los que reciben el servicio. Muchas veces los mecanismos participativos están pensados para la defensa de los intereses de los grupos que están más ligados al aparato estatal, pero que son sólo una parte del problema.

Descentralización

-¿Cómo se puede hacer cargo el Estado uruguayo de la diversidad territorial?

Marsiglia-Ese es un desafío muy fuerte en términos de políticas públicas. En un Estado centralista como el uruguayo, las políticas sectoriales de educación, salud, etc. a menudo se aplican en forma indiferenciada en todo su territorio. Sin embargo, no es lo mismo la implementación de una política en Paysandú que en Rocha. Por más que Uruguay es un país pequeño, no es homogéneo, pero desde el gobierno central muchas veces se actúa como si lo fuera. Precisamente, la descentralización trata de respetar esa diversidad y generar capacidades locales que permitan, entre otras cosas, que las políticas sectoriales se articulen horizontalmente en función de las características propias de cada territorio.

-¿Qué tipo de descentralización considera necesario llevar a cabo en la reforma del Estado uruguayo?

Arocena-Nuestro Estado es fuertemente centralista y, a la vez, existe una reproducción del centralismo dentro de cada departamento porque estas divisiones territoriales se crearon, en su mayoría, de una forma bastante artificial, que no respondía a las necesidades socioeconómicas, sino a intereses de diversa índole. Por lo tanto, la descentralización tiene que enfocar al conjunto del aparato institucional, es decir descentralizar no sólo al gobierno central sino también a los gobiernos departamentales. No obstante, se presenta otro problema porque la masa crítica, es decir el número de ciudades, es insuficiente en muchos departamentos. En consecuencia, la reforma de la territorialidad del Estado uruguayo va a necesitar por un lado, agrupamientos de departamentos en regiones y por otro, una descentralización que llegue hasta las ciudades, o sea hasta las sociedades locales. Como expresó recientemente el director de la OPP, Prof. Enrique Rubio, la reforma del Estado se debería hacer a partir del ciudadano y de las sociedades locales.

Sociedad civil

-¿Qué rol le cabe a la sociedad civil en ese proceso de descentralización?

Marsiglia-La descentralización no se puede imponer por decreto, sino que tiene que sostenerse en la capacidad de las sociedades locales para recepcionar el proceso de descentralización. Eso requiere tejidos sociales fuertes compuestos por empresarios, organizaciones sociales, etc. Los actores políticos locales deben tener un rol protagónico en este proceso de cambios y para ello es preciso que se les capacite.

-¿Qué significa la capacitación de actores locales en términos de descentralización?

Marsiglia-Al descentralizar se están transfiriendo tomas de decisiones y recursos del centro a la periferia. Si se omiten algunos de esos dos aspectos, no existe una verdadera descentralización. Las sociedades locales que van a ser receptoras de ese proceso deben contar con determinadas capacidades para administrar una cierta cantidad de recursos y para tomar decisiones. Eso involucra a los empresarios, las organizaciones sociales e incluso los integrantes de las juntas locales, quienes van a tener que cambiar su rol. No van a seguir siendo designados por el intendente departamental, sino que serán electos por sus comunidades y, por tanto, tendrán responsabilidades concretas en la administración. Esto abre un abanico bastante amplio de temas que requieren capacidades que hoy están desarrolladas parcialmente.

-¿Qué experiencias de descentralización territorial se conocen?

Arocena-Existe un proceso de quince años de descentralización en Montevideo, pero no se debe copiar lo que se hizo en la capital para el resto del país. Sí se trata de aprender de la experiencia capitalina para ver qué modelo puede ser el más idóneo en el Interior. Las juntas locales de los dieciocho distritos de Montevideo no son electivas, respondiendo su integración a una cuota política según el resultado de la elección municipal. En cambio, los consejos vecinales, que son electos por los miembros del distrito correspondiente, tienen muy pocas competencias, siendo meramente un órgano consultivo; por tanto, han perdido relevancia porque la gente no los considera representativos. Finalmente, los Centros Comunales Zonales tienen cierta importancia en materia administrativa, pero tampoco se ha avanzado demasiado con ese esquema desde la óptica de la descentralización. Hasta ahora el sistema de decisiones no se ha descentralizado en Montevideo y mucho menos en el Interior.

Reforma constitucional

-¿En qué medida se han concretado las definiciones descentralizadores incluidas en la reforma de la Constitución de 1996?

Arocena-Algunas medidas ya se han implementado, pero la concreción de temas relevantes aún está pendiente. Por ejemplo, el Congreso de Intendentes se incorporó a la Constitución. También está funcionando la Comisión Sectorial, integrada por cinco representantes del Poder Ejecutivo y cinco representantes de los intendentes, que es una forma de articular los gobiernos locales con el gobierno central. Entre sus cometidos, decide acerca de algunos rubros del Presupuesto Nacional como, por ejemplo, la distribución del Fondo de Desarrollo del Interior según los distintos proyectos que presentan las Intendencias municipales.

-¿Qué elementos incorporados a la Constitución aún no se han concretado en esta materia?

Arocena-Por primera vez en nuestra historia, el texto reformado de la Constitución distingue entre materia departamental y materia municipal. Mientras que la primera está definida en el texto constitucional, la materia municipal está enunciada pero sus órganos no han sido aún regulados. Si bien en 1997 hubo un principio de debate para reglamentar las juntas locales electivas y su carácter personal o colectivo, no se llegó a nada. Por tanto, la realidad de las juntas locales continúa siendo caótica desde el punto de vista jurídico-administrativo.

Juntas locales

-¿Cuál podría ser el rol de las juntas locales como agentes de desarrollo?

Arocena-Tomando como ejemplo la experiencia de las autoridades comunales de Europa, cuyo peso es decisivo para llevar adelante procesos de desarrollo económico, las juntas podrían ser agentes impulsores de proyectos productivos y de políticas sociales. Nadie conoce mejor una localidad que quien allí vive y, por tanto, nadie va a administrar mejor a la sociedad local que un residente. La ventaja de estas juntas locales es que resolverían problemas concretos con conocimiento de causa porque los titulares viven en la comunidad.

-¿Cómo se van generar las condiciones para la articulación entre el gobierno departamental y la junta local, en ámbitos territoriales pequeños donde se conjugan relaciones de poder e intereses muchas veces contrapuestos?

Marsiglia-Siempre existe el riesgo de que en caso de intereses contrapuestos de los empresarios y de la sociedad civil, cada uno vaya por su lado y se refugie en su "chacra", que cuanto más alambrada mejor. Uno de los desafíos será constituir ámbitos de negociación multiactorales en los territorios de modo que puedan consensuar iniciativas y proyectos que, de algún modo, reposen en el interés común. Ciertas cuestiones que son patrimonio de la comunidad, así como el sentimiento de pertenencia a una localidad, pueden unir a los distintos actores para negociar juntos y hay ámbitos que permiten esa negociación, siendo factible que la junta local electa-y no designada por la voluntad del intendente- sea un actor convocante por su propia legitimidad.

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Abrir espacios de participación a la sociedad

-¿Qué se ha hecho concretamente en materia de participación en la región?

Pereira-Los chilenos tienen un Ministerio de Secretaría de Gobierno, siendo una de sus reparticiones centrales la División de Organismos Sociales (DOS). Su función es capacitar permanentemente a los funcionarios públicos para que aprendan a trabajar y generar espacios para la participación ciudadana en la propia estructura estatal. Al mismo tiempo, trata de formar actores locales con capacidad de expresar su demanda, porque muchas veces se abren los espacios pero no hay actores en la comunidad que puedan ser sus portavoces. Este enfoque requiere que haya capacidad de negociar, es decir que una comunidad pueda expresar a sus interlocutores qué es lo que quiere.

-¿Qué mecanismos propone para ampliar los espacios de participación en Uruguay?

Pereira-A la hora de pensar en instrumentos, hay que ser imaginativos en cómo abrir los espacios para que los ciudadanos puedan integrarse a la toma de decisiones de los diferentes servicios. Los espacios pueden ser los ya existentes o nuevos, pero lo importante es que permitan una apertura de lo público a las necesidades ciudadanas, y viceversa. También la sociedad civil tiene que aumentar su compromiso con lo público, de aquí que se hable cada vez más de "publificar" las acciones de la sociedad civil. Pero para que ambas cosas ocurran, los espacios de participación deben partir de la base de la confianza mutua entre los actores.

Una ley debería unificar las disposiciones que regulan las juntas locales

-¿Cuántas juntas locales existen hoy día?

Arocena-Existen tres tipos de juntas locales: las autónomas que han sido declaradas electivas; las de gestión ampliada o autónoma no electivas; y las comunes. Hay tres juntas locales autónomas electivas que son Bella Unión, Río Branco y San Carlos. Cada una de ellas se creó por leyes separadas que difieren entre sí. En realidad, la Junta de Río Branco es la única totalmente autónoma. En cambio, la designación de los funcionarios de las Juntas de Bella Unión y San Carlos requiere el aval del intendente municipal. De todas maneras, estos casos se pueden considerar como una verdadera descentralización.

Por otra parte, hay varias juntas locales autónomas no electivas, como Santa Lucía, Las Piedras, Pando, Sarandí del Yí, Paso de los Toros, etc., que tienen diferentes niveles de autonomía otorgados por las leyes específicas que las crearon. Estas han sido declaradas autónomas por esas leyes, confiriéndoles dentro de su jurisdicción atribuciones específicas, pero "sin perjuicio de la vigilancia y fiscalización de las Intendencias sobre las juntas locales". También funcionan juntas locales llamadas "comunes", que son todas las demás. Son designadas por el propio intendente municipal, de quien dependen jerárquicamente y carecen de autonomía. Llama la atención la pluralidad de leyes para regular un mismo órgano. Sería necesario que se vote una ley, que cumpliendo con la reforma de la Constitución, unifique las disposiciones que regulan las juntas locales.