JUAN DUBRA

En mayo de 2005, el gobierno convocó a empresarios y sindicalistas a un diálogo nacional denominado "Compromiso Nacional para el Empleo, los Ingresos y las Responsabilidades", con el objetivo de "alcanzar un acuerdo plurianual en políticas económicas y sociales". El documento del Ministerio de Economía que anuncia el compromiso nacional hace hincapié en la necesidad de lograr que la política fiscal sea anticíclica como requisito para lograr un crecimiento sostenido, con equidad e inclusión de los sectores marginados.

Antes de discutir la conveniencia, o importancia de lograr una política fiscal anticíclica, veamos de qué se trata. Los economistas están de acuerdo en que, si la economía no está produciendo al tope de sus capacidades, cuando el gobierno sube sus gastos o baja los impuestos, sube el PIB. Simétricamente, si el gobierno baja sus gastos o sube impuestos, baja el ingreso. La razón es que el incremento del gasto significa un aumento en la demanda, y como la economía tiene capacidad ociosa, podrá aumentar la producción y no subirán los precios (que desincentivaría los gastos privados).

La política fiscal es el manejo de los niveles de impuestos y gastos del gobierno. La política es procíclica cuando el gobierno reduce gastos o aumenta impuestos durante las recesiones y aumenta gastos o baja impuestos durante las expansiones. De esta manera "amplifica" el ciclo: profundiza las recesiones y potencia las expansiones. Un ejemplo reciente de una política procíclica fue el aumento del IRP durante la crisis del 2002: como la gente tenía menos dinero en su bolsillo, consumió menos, y eso agravó la recesión.

En economía se argumenta que los ciclos son una cosa mala, y que los ciclos agrandados por una política fiscal procíclica son peores. La idea es sencilla. Para ilustrarla, imaginemos que a usted le preguntan qué prefiere: comer un pollo en los días pares y nada en los impares, o medio pollo todos los días. Probablemente usted elija la segunda alternativa, con un consumo más homogéneo a lo largo del tiempo. Un poco de introspección nos dirá por qué: una vez que nos comimos medio pollo, el medio pollo adicional no nos agrega demasiado. En cambio, si no comimos nada, comer medio pollo es fantástico. En economía a ese fenómeno se lo llama utilidad marginal (incremental) decreciente: medio pollo nos agrega (incrementa) mucho a nuestra felicidad o utilidad si no hemos comido nada, y nos agrega poco si ya hemos comido medio pollo. Los incrementos en la felicidad o utilidad son decrecientes.

La analogía con los ciclos es clara. Cuando estamos en el medio del ciclo, cuando no estamos ni en boom ni en recesión, nos preguntan qué preferimos: tener ciclos agudos y comer salteado pero bien los días que nos toca, o tener ciclos suaves y comer más o menos todos los días.

Aunque esta idea está muy establecida entre los economistas, en su libro "Models of Business Cycles", Robert Lucas, Premio Nobel de Economía, argumenta que los costos de esta variación en el ingreso son pequeños. En particular, uno podría preguntarse: ¿cuánto estarían dispuestos a pagar los consumidores por tener el mismo producto que antes, pero sin volatilidad? La respuesta empírica a esta pregunta es "increíblemente poco". Para Estados Unidos, donde se han hecho varias veces estos cálculos, el resultado es que estarían dispuestos a pagar menos de 0,1% del PIB. Aunque los ciclos son menos acentuados que en Uruguay, el producto es mucho mayor, por lo que no es obvio que en Uruguay esa cifra tenga que ser más grande.

FISCALIDAD EN URUGUAY. Obviamente es mejor tener ciclos más suaves que ciclos más acentuados. Pero para decidir si queremos hacer algo para tener ciclos más suaves, debemos analizar varias dimensiones del problema. Primero, ¿qué tan procíclica ha sido nuestra política fiscal? Si no hubiera sido procíclica en el pasado, no habría necesidad de cambiar nada. Tristemente, tenemos una muy mala historia en este capítulo como lo demuestran el economista uruguayo Carlos Végh y dos coautoras en "When it rains, it pours: procyclical capital flows and macroeconomic policies" en la Revista de Economía de la Universidad de Montevideo, 2004 (www.um.edu.uy/rcee).

Este artículo estudia las políticas fiscales de 104 países, para el período 1960-2003 y muestra que Uruguay se encuentra sistemáticamente entre los países con políticas fiscales más procíclicas. Uruguay está posicionado en el lugar 87 cuando se considera la correlación entre el gasto del gobierno y el PIB (sólo 17 están peor) y en el 90 si calculamos la diferencia de gastos del gobierno en tiempos buenos y malos. Eso no es todo. La situación es peor aún si consideramos el impuesto inflacionario, que en este trabajo se considera parte de la política fiscal. El impuesto inflacionario es lo que deben gastar los individuos por la existencia de inflación; es la cantidad de dinero en que debo incrementar mis tenencias de dinero para que puedan comprar la misma cantidad de bienes que antes.

Uruguay está posicionado en el lugar 97 en términos de la correlación entre impuesto inflacionario y PIB. También, si tomamos a los ingresos (netos) de capitales como una medida del ciclo, en los países con políticas fiscales procíclicas, los gastos del gobierno están altamente correlacionados con el ingreso de capitales. Si consideramos la correlación entre estas dos variables, Uruguay está en el lugar 102 de 104. Finalmente, el ranking nos deja en el lugar 93 cuando se considera la relación entre impuesto inflacionario y entrada de capitales.

Un detalle que es bueno recalcar es la relación entre el ciclo fiscal y el ciclo electoral. Se suele argumentar que los gobiernos malos aumentan sus gastos cuando se acercan las elecciones, para que crezca el PIB y la gente vote alegremente al partido de gobierno. El economista uruguayo Gabriel Oddone ha recopilado información que muestra que Uruguay ha manejado su política fiscal, al menos en parte, junto con el ciclo electoral. Aún así, los datos precedentes, y un análisis estadístico de las series uruguayas muestran que Uruguay no tuvo carnavales fiscales al ritmo principalmente de las elecciones: la performance fue tan procíclica porque las variables fiscales se movieron más que nada al ritmo del ciclo económico y no del electoral.

POLÍTICA FISCAL Y CICLO. Sabemos entonces que Uruguay ha manejado en forma muy procíclica su política fiscal. En principio podríamos tener una política fiscal más neutra, que no se mueva con el ciclo, o podríamos intentar tener una política anticíclica, como sugiere el actual gobierno: "La Ley de Presupuesto para el período 2006–2010 deberá incluir reglas y procedimientos que aseguren un manejo anti-cíclico del gasto público. De este modo, se generarán ahorros cuando la actividad económica sea alta, de modo de poder sostener el nivel de gasto y proteger la red de seguridad social cuando la economía entre en recesión, manteniendo la confianza de los inversores y el acceso a los mercados de capitales", (https://www.mef.gub.uy/discursos.php).

Hay tres problemas con intentar una política fiscal anticíclica. El más inmediato es la posibilidad: una razón importante por la cual la política es procíclica en nuestro país es que las jubilaciones están indexadas al salario; en las partes altas del ciclo suben los salarios, suben las jubilaciones y suben los gastos del gobierno. Eso está en la Constitución y el nuevo gobierno no lo puede cambiar fácilmente.

Otro problema con intentar una política anticíclica es empírico: la mayoría de los países desarrollados tienen políticas fiscales neutras. Esto nos indica que aún si los países que podrían hacer políticas "buenas" no lo hacen, quizás no sean tan buenas. Finalmente, hay argumentos teóricos fuertes para no hacer política fiscal anticíclica. Por razones de espacio, desarrollaré sólo dos.

Primero, contrariamente a lo que se cree, ni siquiera Keynes favorecía el uso de la política fiscal para controlar los ciclos. La caricatura de contratar gente en recesiones para que haga pozos y otros los tapen era una recomendación que debía aplicarse sólo en períodos de graves depresiones (y no en una parte baja de un ciclo común y silvestre). La razón esgrimida más comúnmente para esta reticencia a usar la política fiscal para el manejo del ciclo es que las políticas fiscales tardan tiempo en implementarse, y si hoy decidimos aumentar el gasto para salir de la recesión, para el momento en que se empiece a gastar el dinero, posiblemente estemos en un período de alza, y sólo terminemos exacerbando el ciclo. Un libro excelente que trata con estos temas, y que es de fácil lectura para no economistas es "Peddling Prosperity" de Paul Krugman. El mismo autor, además, en sus columnas del New York Times, habla periódicamente sobre la inconveniencia de usar la política fiscal para manejar el ciclo. La última vez que lo hizo, fue en relación a la rebaja impositiva de Bush.

En segundo lugar, nuevos desarrollos teóricos han demostrado que, en términos de la conveniencia del manejo del ciclo, los países en vías de desarrollo no son iguales a los países desarrollados. En particular, en "Business cycles in emerging economies" (Journal of Monetary Economics, 2005) Neumeyer y Perri demuestran que, contrariamente a lo que sucede en los países desarrollados, la tasa de interés es muy contra-cíclica y sus movimientos anticipan los del PIB. Es decir, señalan que cuando aumenta el riesgo país, el país entra en recesión. Los autores muestran que si se lograra el eliminar el riesgo país, la volatilidad del producto caería 27% en el caso de Argentina (el caso uruguayo es similar). Así por ejemplo, si en el medio de una recesión se implementara una política fiscal procíclica para reducir el déficit y el riesgo país, ello podría ser beneficioso por reducir el costo de la deuda y, al ayudar a reducir la tasa de interés, podría ayudar en la salida de la recesión.

Hemos visto entonces que los ciclos no son tan graves (los razonables, no las montañas rusas); que va a ser difícil hacer una política fiscal anticíclica por la indexación de las jubilaciones; que la política fiscal no se usa, ni debería usarse para manejar el ciclo en los países desarrollados; y que en los países en desarrollo quizás una política procíclica sea óptima. No es obvio entonces que debamos intentar implementar una política fiscal anticíclica.

En la columna de Isaac Alfie del pasado 6 de febrero se deslizaron dos errores involuntarios en los cabezales de los cuadros incluidos en la misma.

En el cuadro Nº 1 debió decir "Operaciones m/n en el sistema bancario (promedio anual en %)" y en el cuadro Nº2 "Depósitos en M/N y Deuda SPNF en M/N en % a fin de cada año".

Nuestras disculpas tanto al autor como a los lectores.