POR NICOLÁS LUSSICH | Ingeniero Agrónomo | nlussich@seragro.com.uy

La exitosa lechería nacional es un resultado mixto, de dinámica iniciativa privada y fuerte regulación estatal, de tal modo que el precio de la leche es uno de los pocos aún regulados oficialmente. El sector es ejemplo de una industria en permanente crecimiento, integrada, innovadora y exportadora.

Construido alrededor de Conaprole, el crecimiento de la industria láctea tuvo como apoyatura clave el subsidio implícito que brindaba el consumo interno, sumado a la eficiencia de los tambos. El precio de la leche (administrado desde el productor al consumidor) garantiza un margen fijo a la industria.

Así, Uruguay logró el autoabastecimiento pleno de leche a principios de los 80 y siguió avanzando, gracias a aumentos en la productividad que permitían colocar los excedentes competitivamente (a bajo costo) en un mercado internacional plagado de subsidios.

Para financiar las inversiones que el crecimiento demandaba, se contaba con el margen fijo que cada litro de leche vendido al consumo aportaba. Así, Conaprole multiplicó en distintos puntos del país sus plantas industriales especializadas.

Tan importante era el mercado interno de leche fluida para apuntalar ese crecimiento que, en 1984, ante la inocultable competencia, se decidió abrirlo solo a las plantas que procesaran más de 100.000 litros de leche (Decreto-Ley 15.640).

Con esa arquitectura legal, el sector siguió creciendo y abriendo mercados, a pesar de que muchos productores quedaron por el camino, al no alcanzar la escala suficiente (cada vez mayor) en un mercado que exigía producir cada vez a menor costo. Pero las cosas cambiaron rotundamente.

Los subsidios en el mundo cayeron y la exportación dejó –hace mucho– de ser un negocio de excedentes, para convertirse en el giro principal de Conaprole y las principales industrias.

Esto se acentuó en los últimos años, primero con la crisis nacional y luego con el impactante aumento de los precios internacionales.

De tal manera que la realidad superó el marco legal: hoy es más negocio exportar que vender leche fluida en el mercado interno, a no ser que los precios de éste suban, lo que el gobierno ve con malos ojos.

Por otra parte, llegan inversiones y la lechería, por si fuera poco, tiene que competir con la agricultura y la ganadería.

Así las cosas, al marco regulatorio del sector lechero hace mucho que le crujen los huesos y se hacía necesario un cambio. Sin embargo, la nueva Ley vuelve aún más intrincado ese marco, al tiempo que habilita una presencia todavía más fuerte del Estado, cuando lo que se requiere (en tiempos de aumento de la demanda internacional y competencia con otros sectores) es abrir espacios a la iniciativa privada.

¿Qué dice la Ley?

La nueva Ley de Lechería (18.242) tiene como objeto el fomento, la regulación, la promoción y el desarrollo de la producción láctea como cadena productiva integrada, que se considera estratégica.

El INALE es una persona jurídica de derecho público no estatal, que sustituye a la Junta Nacional de la Leche en todas sus funciones y va por más. Tiene como cometidos –entre otros– asesorar al gobierno en política lechera, coordinar, articular y promover el relacionamiento entre los agentes de la cadena, y estudiar, planificar y promover el desarrollo de la producción lechera (producción familiar, PyMEs, investigación e innovación, capacitación, acceso a la tierra, etc.).

Tendrá un Consejo Ejecutivo de 10 miembros: 5 del Poder Ejecutivo (1 presidente y 4 representantes ministeriales: MGAP, MIEM, MEF y MRREE), 2 de gremiales de productores de proyección nacional, 2 delegados de la industria y 1 de los queseros artesanales. En caso de empate, el presidente tiene doble voto, por lo que el Ejecutivo cuenta con mayoría automática. Los representantes de productores e industria serán elegidos por voto directo, secreto y obligatorio (asunto que mereció reparos de ambos sectores, aunque el gobierno argumenta que busca fortalecer a las gremiales).

El Instituto tendrá una Junta Asesora, integrada por el presidente del Consejo, un representante de los productores y otro de la industria, todos con voz y sin voto.

Además: 3 delegados de los productores, 3 de la industria, 3 de los queseros artesanales, 1 del sindicato de trabajadores de la industria, 1 del sindicato de trabajadores de los tambos, 4 del Consejo de Intendentes y 1 de la OPP. Sesionará dos veces al año, y asesorará al Consejo en lineamientos de política lechera y programas de desarrollo de la cadena láctea.

El Instituto contará con un Cuerpo Técnico y Administrativo para ejecutar, controlar y evaluar sus actividades. Se financiará con fondos presupuestales no inferiores a la recaudación del 30/00 de las exportaciones lácteas (Ley 16.226) correspondientes a 2007.

Inicialmente, era pretensión del MGAP echar mano a los recursos que el sector lácteo aporta al LATU (el referido 30/00), pero ante la firme oposición de los representantes del Laboratorio se decidió financiar con rentas generales. El 30/00 implicó una recaudación cercana a U$S 1.000.000 el año pasado.

En el art. 19, la Ley establece que el INALE "deberá disponer de toda la información concerniente a la cadena láctea, que todos los integrantes de la misma deberán proporcionar en la forma que establezca la reglamentación, so pena de multas y sanciones (…)".

El artículo es abierto y otorga un amplio grado de discrecionalidad, que ha merecido reparos de parte de los industriales. El concepto se acentúa en el art. 36, en aras de la transparencia: "El INALE deberá disponer de la información de los precios de la cadena y de los sistemas de pago de leche al productor (…), a efectos de implementar mecanismos que contribuyan a la transparencia en la relación entre todos los agentes y ofrecer elementos de referencia objetivos de acuerdo a lo que se establezca en la reglamentación de la presente Ley".

Estos artículos desconocen la nueva Ley de Promoción y Defensa de la Competencia (promovida por el MEF), que legisla (horizontalmente y sin excepciones sectoriales) sobre las relaciones de comercios, penando el abuso de posiciones dominantes y promoviendo la simetría de información. Parecería que el MEF y el MGAP andan cada uno con su agenda, sin demasiada voluntad de coordinación.

La Ley establece que es objetivo del Poder Ejecutivo aumentar la industrialización y exportación de lácteos (…), dando prioridad a los proyectos de organizaciones de carácter cooperativo, entre otras disposiciones. Una combinación de voluntarismo y abstracción: las cooperativas son protagonistas centrales del desarrollo lechero y ya hay una ley que promueve el cooperativismo, sin excepciones sectoriales.

Luego sobrevienen artículos que cuentan con el apoyo explícito de las industrias existentes. El art. 26 dice que "la instalación de nuevas industrias lácteas y la adquisición de las ya instaladas que sean acompañadas con un proyecto de desarrollo de cuenca lechera, así como los proyectos industriales que demuestren que el valor agregado de su producción es mayor que el promedio de la rama, serán considerados en forma especial y prioritaria a los efectos del otorgamiento de los beneficios fiscales establecidos en la Ley Nº 16.906, de 7 de enero de 1998 (Ley de Inversiones)".

La liberalización del mercado interno

En el Capítulo VI (Mercado Interno), la Ley establece que "el Poder Ejecutivo deberá asegurar el abastecimiento de leche fluida del mercado interno con productos de calidad e inocuidad comprobada (…). El régimen de abastecimiento deberá ser establecido por el Poder Ejecutivo y el incumplimiento a dicho régimen será pasible de las sanciones (…)".

La Ley no dispone cómo será el régimen, que deberá ser definido por el INALE. Pero en el mismo capítulo (art. 33) establece que "toda industria láctea habilitada por la autoridad competente tendrá acceso a la venta de leche sometida a tratamiento térmico o a tratamientos similares que garanticen la inocuidad, con destino al consumo humano".

Posteriormente (art. 46) deroga la disposición que limita el mercado de leche consumo a las plantas de más de 100.000 litros diarios de procesamiento. Se trata del Decreto- Ley 15.640, que –al igual que esta Ley– fue aprobado, entre navidades y años nuevos, en 1984