Andrea Tutté
El Estado uruguayo gasta cada año millones de dólares en forma ilegal. El Tribunal de Cuentas, encargado de verificar que esto no ocurra, remite cada año a la Asamblea General miles de advertencias a organismos que, pese a ser notificados de que el desembolso que planean realizar es ilegal, insisten en hacerlo. El Parlamento nunca trata estas observaciones. Los gastos observados por ilegales se realizan de todos modos.
Conclusión: este sistema de contralor no funciona. Lo admiten legisladores, juristas e incluso algunos de los propios ministros del Tribunal.
"Todo el mundo sabe que la Asamblea General no trata la observación, que termina en un cajón", afirmó Carlos Guariglia, vicepresidente del Tribunal de Cuentas y profesor de derecho administrativo.
"El Tribunal está ‘pintado’", aseguró, más vehemente, uno de sus siete ministros, Ariel Álvarez.
El senador colorado Ruben Correa Freitas, coautor junto al nacionalista Francisco Gallinal de un proyecto de ley que intenta corregir esta situación, admitió en la Cámara que "son letra muerta, en los hechos, las observaciones que está formulando permanentemente el Tribunal de Cuentas".
Y la abogada Alana Eccher, integrante de un equipo del Centro de Investigaciones y Estudios Penales del Uruguay que estudió el tema, dijo que "llama la atención la poca trascendencia de las observaciones que puede efectuar el Tribunal al comprobar irregularidades, lo que conlleva una desautorización fáctica de su tarea fiscalizadora". (Ver recuadro)
Una de las pruebas más recientes de esta "desautorización fáctica" es el cobro de peaje en la ruta Interbalnearia, que desde el 12 de enero se realiza a la ida y a la vuelta, pese a que la licitación que adjudicó el servicio a la empresa Consorcio del Este establece que sólo se cobraría al salir de Montevideo.
El Tribunal de Cuentas señaló que esto es ilegal, porque viola una de las bases de la seguridad jurídica: el principio de inmutabilidad de los contratos. Pero, para los responsables del gobierno, que sea ilegal no significa que el Estado no puede hacerlo.
Para Guariglia, visto como funcionarios y gobernantes desconocen los fallos del Tribunal, "los ciudadanos no deben entender nada, se deben preguntar para qué existe este organismo".
Esa fue justamente la interrogante que planteó una lectora de El País en una carta publicada el 24 de enero. "Se habla de las resoluciones del Tribunal de Cuentas. Yo me pregunto: ¿para qué sirve?", inquirió la lectora tomando en cuenta que tales resoluciones nunca son tenidas en cuenta.
Guariglia reconoció que el permanente desconocimiento de los fallos del Tribunal pone en duda las bases mismas del sistema democrático.
"En una democracia, para que sea auténtica, deben tener efectivo y concreto funcionamiento los órganos de contralor. Si no, no hay una democracia auténtica", afirmó el vicepresidente del organismo.
Miles de observaciones
El Tribunal de Cuentas tiene 328 funcionarios y un presupuesto anual de cinco millones de dólares. Fue creado en la Constitución de 1934, y tiene a su cargo la fiscalización de la hacienda pública.
Esto implica verificar que los gastos que realiza el Estado se ajusten a la ley, realizar auditorías de organismos públicos y también pronunciarse sobre la legalidad de algunos actos administrativos que, si bien no implican un desembolso para el erario público, están comprendidos en las normas que regulan el funcionamiento económico del Estado.
Este último es el caso de los peajes en la Interbalnearia. La modificación de los términos de la licitación no implica un gasto para el Estado, y por lo tanto el Tribunal, en vez de emitir una observación, emite un dictamen. El asunto se prestó a confusión porque el organismo en un primer momento la observó como si se tratara de un gasto y más tarde, en una segunda resolución, se corrigió a sí mismo.
Esto dio pie a que el subsecretario de Transporte y Obras Públicas, Juan Aguerre, afirmara que el Tribunal "revisó su posición, aceptó su error" y desistió de su cuestionamiento. Pero Guariglia explicó que sólo hubo una equivocación formal y "el pronunciamiento de fondo se mantuvo en todos sus términos".
Para el Tribunal, no resulta de recibo el argumento del Ministerio de Transporte según el cual el cobro de peaje en doble sentido tiene por finalidad evitar que la ruta sea usada, al volver a Montevideo, por quienes eludieron a la ida el peaje que financia su mantenimiento. Es que, por más razonable que eso sea, la resolución sigue siendo ilegal porque modifica las condiciones en que se otorgó la licitación.
"El riesgo de que se eluda el pago de peajes, debió ser previsto por quienes analizaron los Pliegos de Condiciones" de la licitación, afirmó el dictamen.
El propio ministro de Economía, Isaac Alfie, manifestó en el último Consejo de Ministros una opinión en ese mismo sentido. "Estoy de acuerdo con la seguridad jurídica, estoy de acuerdo con que los contratos no se deben modificar, que hay que respetar los contratos de largo plazo, y que cada uno tiene que tomar sus riesgos", reafirmó luego, en declaraciones a radio Sarandí.
El hecho de que el doble cobro del peaje se haya concretado de todas maneras, se debe a que el Tribunal no tiene potestad para impedir un acto que considera ilegal: cuando hay una observación, basta que el organismo que ordenó el gasto lo reitere para que éste se concrete. En ese caso, el Tribunal de Cuentas notifica a la Asamblea General, y su función termina allí.
El senador herrerista Luis Alberto Heber, en octubre, reclamó en Cámara modificaciones legales para que esto deje de ocurrir. "Si el Tribunal de Cuentas observa el gasto, éste se tiene que impedir. Si el Parlamento es omiso en cumplir con la tarea de fiscalización, entonces el gasto no se debe realizar, porque a juicio del órgano asesor es ilegal", afirmó.
Pero es la propia Constitución la que hoy permite que los gastos cuestionados se reiteren. "El constituyente creó el sistema de modo que la acción del Tribunal no detenga la marcha de la administración", afirmó su ministro Jorge Egozcue, quien puntualizó que, de todos modos, son muchos los casos en los que el organismo aludido acata la observación y desiste del gasto cuestionado, o busca la forma de realizarlo sin violar la ley.
Las razones de las observaciones son muy diversas. Muchas veces no hay rubro presupuestal para solventar el gasto, por necesario que pueda ser. Otras se deben a que el organismo, en vez de hacer una licitación o pedido de precios, realiza una contratación directa por una suma mayor al tope legal previsto. También se observan los contratos de obra que, en realidad, son arrendamientos de servicios (la diferencia es que los primeros se aplican sólo a tareas a término, mientras que los servicios no implican un plazo para el cumplimiento de la función).
La lista es larga, y las observaciones son cuantiosas, tanto en número como en cantidad de dinero involucrado.
En 2002, según su Memoria Anual más reciente, el Tribunal de Cuentas envió a la Asamblea General 6.992 observaciones referidas a la administración central, por más de mil millones (1.071.384.053) para los gastos en pesos y más de diez millones y medio de dólares (10.568.741) para los gastos en dólares.
También hubo 9.126 observaciones a los entes autónomos, por 650,9 millones de pesos y otros 2,9 millones de dólares. Los 35.624 gastos observados en las intendencias, por su parte, sumaron más de 2.085 millones de pesos.
Todas esas cifras fabulosas fueron gastadas por funcionarios y gobernantes violando las normas vigentes. Y no pasó nada.
"¿Qué sentido tiene?"
Como la memoria relativa a 2003 no está pronta todavía, no se sabe cuántas observaciones realizó este año el Tribunal de Cuentas, pero más de una tuvo como argumento, al igual que en el caso de los peajes, el principio de inmutabilidad de los contratos.
Según Álvarez, no se trata de un exceso de formalismo, sino de una forma de prevenir eventuales hechos de corrupción. "Si las licitaciones se pueden modificar a posteriori, entonces el jerarca le puede decir a un amigo, ‘vos ofrecé el canon más alto y después lo arreglamos’", afirmó.
En declaraciones al diario La República, el ministro del Tribunal afirmó respecto a los funcionarios que aprobaron la decisión de cobrar peaje en doble sentido, que "o no saben leer o hay algo oculto. Están actuando de mala fe, o están en un acomodo. Lo repito con todas las letras: o están en un acomodo".
En respuesta, el subsecretario de Transporte, Juan Aguerre, presentó una denuncia policial en su contra afirmando que "lo señalado por Álvarez es un delito".
Pero el ministro del Tribunal de Cuentas no es el único que cree que la modificación de contratos a posteriori, además de ilegal, puede prestarse a sospechas. El diputado blanco Carlos González Álvarez, que promovió un llamado al ministro de Transporte Lucio Cáceres a la comisión de Hacienda, afirmó que "la medida de cambiar el cobro del peaje da lugar a pensar mal de ciertas cosas, porque sólo beneficia a la empresa".
Según el legislador, "la modificación del contrato es ilegal, no se puede hacer. Tiene que existir seguridad jurídica. Porque cambiar las condiciones de un contrato después de realizada una licitación afecta los intereses de todos aquellos que se presentan. Además, las empresas, si empiezan a especular con que después el jerarca les va a cambiar el contrato, ya se van a presentar a las licitaciones de otra manera".
Otra de las modificaciones de contratos observadas el año pasado por el Tribunal de Cuentas fue la acordada entre OSE y Uragua, para la prestación de servicios de agua potable y saneamiento en Maldonado.
Entre otras cosas, las modificaciones implicaban reducir la facturación de Uragua la tasa regulatoria que esta empresa debe pagar a OSE, y la autorización para pagar el canon de 20 millones de dólares con títulos de deuda uruguaya. En este caso, excepcionalmente, las observaciones del Tribunal parece que serán tomadas en cuenta.
No parece tan claro que ocurra lo mismo en la también observada legalidad del acuerdo entre la Intendencia de Montevideo y la empresa Carmitel para modificar la concesión del hotel Carrasco. El nuevo acuerdo fija una fecha para la finalización de las obras a cambio de pesificar la deuda y disminuir el canon que la empresa debe pagar por la explotación del edificio.
En este caso, la Intendencia todavía no decidió si acatará o no el dictamen del Tribunal. Pero en enero, ante la Junta Departamental, el director del Departamento Jurídico de la comuna calificó las observaciones como "ligeras".
No fue el único caso en el que la importancia de la función del organismo de contralor fue minimizada. "El vicepresidente Luis Hierro, que es el que debería convocar a la Asamblea General para tratar las observaciones que le remite el Tribunal, afirmó en un programa de televisión el 8 de noviembre, que el 99% de ellas carecen de relevancia. Pero el 1% restante tampoco lo tratan", se quejó Álvarez.
Hierro no pudo ser ubicado para que explicara su posición, a pesar de múltiples intentos realizados.
Álvarez señaló: "Yo sé que los legisladores tienen mucho trabajo, pero entonces, ¿para qué existe un organismo de contralor? ¿Qué sentido tiene toda esta estructura armada, todo este papelerío? Se le hace creer a la opinión pública que hay un control, pero no lo hay".
Más aún: hay quienes señalan que el hecho de que la Asamblea General no trate las observaciones del Tribunal contribuye a generar en la administración una sensación de impunidad.
En octubre, al presentar en las Terceras Jornadas de Derecho Penal las conclusiones preliminares de una investigación sobre el Tribunal de Cuentas, la abogada Eccher dijo que lo que hoy sucede "va contra la relevancia que los constituyentes pretendieron atribuir a las observaciones del Tribunal".
Esto "trae como consecuencia que los órganos de la administración tengan el convencimiento de que no existe control, por lo que mantienen prácticas viciadas", agregó.
Un ejemplo claro que reafirma la tesis de Eccher es la sistemática reiteración que UTE realiza de las contrataciones directas de vehículos con chofer, ya observadas por el Tribunal de Cuentas en 22 ocasiones a lo largo de ocho años: la primera fue el 2 de agosto de 1995 y la última el 15 de octubre de 2003. Sin embargo, la empresa continúa renovando una y otra vez esas contrataciones señaladas por ilegales, y entre julio y diciembre les destinó 36 millones de pesos.
Pero hay organismos que todavía van más allá en su falta de consideración por los fallos del Tribunal de Cuentas, si eso es posible. La auditoría realizada en OSE en 2002 constató que "la Tesorería del organismo efectuó pagos sin que en la documentación respaldatoria constara la intervención preventiva del Tribunal de Cuentas".
En otras palabras, hubo gastos en los que se incumplió expresamente la obligación de someterlos al control del Tribunal, que nunca pudo pronunciarse sobre su legalidad porque ni siquiera se enteró de que se realizarían.
No funciona
Para el ministro Guariglia, es comprensible que el Parlamento no trate las observaciones del Tribunal. "Aún cuando la Asamblea tuviera la mejor buena voluntad de reunirse, el propio sistema hace imposible su aplicación. A nadie se le puede ocurrir que sea razonable que la Asamblea General se reúna semanalmente para tratar 300, 400 o 1.000 observaciones. Viviría sesionando en forma permanente", afirmó.
Algo parecido opina el constitucionalista y ex vicepresidente Gonzalo Aguirre.
"En base a mi experiencia personal —fui cinco años presidente de la Asamblea General— creo que hay que tener en cuenta la gran cantidad de observaciones: los legisladores no tienen tiempo de leerlas", dijo. "Además, el Parlamento no tiene elementos de juicio para pronunciarse sobre esa masa enorme de documentos con dictámenes técnicos, con fundamentos jurídicos que suponen por ejemplo el conocimiento del pliego de una licitación o el estudio de las ofertas".
Aguirre recordó que cuando era presidente de la Asamblea General, el senador Dardo Ortiz reclamó que las observaciones fueran remitidas a todos los legisladores. "Pero él y yo éramos los únicos que las leíamos".
Hoy, las observaciones ni siquiera llegan a los legisladores, explicó el senador Heber, que reclamó que estas sean enviadas por correo electrónico a todos los parlamentarios y se quejó de que las restricciones de gastos del Poder Legislativo impiden fotocopiar los voluminosos expedientes que remite el Tribunal de Cuentas.
"Después, es el Parlamento el que queda como omiso ante la ciudadanía", lamentó, en una sesión del Senado.
En un infructuoso intento por lograr que al menos los casos más importantes sean tratados por la Asamblea General, la rendición de cuentas de 2001 creó una nueva categoría de observación "de urgente consideración". Pero tampoco estas advertencias fueron tratadas.
Incluso si el Parlamento tratara las observaciones, la Constitución no deja en claro qué es lo que debería hacer con ellas.
Sólo en el caso de los presupuestos municipales, que se remiten a la Asamblea General si la Junta Departamental respectiva no acata las observaciones, la carta magna especifica que si los legisladores no se pronuncian en el plazo de 40 días, el presupuesto se considerará aprobado.
Para el resto de los casos, el artículo 211 de la Constitución establece que si un organismo reitera un gasto observado, el Tribunal de Cuentas "dará noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos".
Según Aguirre, las potestades de la Asamblea General en este sentido apuntan más a la búsqueda de responsabilidades políticas que a corregir las ilegalidades, ya que "aun en el caso de coincidir con las observaciones, no puede ordenarle al órgano administrativo que dé marcha atrás. Lo que puede hacer es llamar a sala a algún ministro, o realizar un pedido de informes".
Es por eso que Guariglia cree que "no es cuestión de echarle la culpa a los políticos, ya que se trata de un problema del sistema. Cuando la Constitución dice ‘a sus efectos’, puede entenderse que entre esos efectos se incluye la posibilidad de que la Asamblea no se reúna".
"Por algo la Asamblea General nunca se reunió, desde 1934 a la fecha, para tratar una observación del Tribunal. Eso demuestra que el sistema se creó pero nunca funcionó", continuó Guariglia. "El tema no está en que la Asamblea General se reúna o no, el tema es cambiar el sistema y crear un mecanismo que sea viable y efectivo".
Un problema más amplio
En busca de corregir ese sistema que hace que las observaciones del Tribunal de Cuentas carezcan de efectos prácticos, el Herrerismo presentó en 2002 un proyecto de "ajuste político" que proponía, entre otras medidas, reformar la Constitución para que los gastos observados no pudieran realizarse a menos que el Senado los autorizara expresamente.
Tal propuesta nunca fue tratada en el Parlamento, pero según el senador colorado Ruben Correa Freitas ésta generó un ambiente propicio para que fuera considerado un proyecto de ley que redactó, junto a su colega blanco Francisco Gallinal. El Senado lo aprobó en octubre, y ahora falta que la Cámara de Representantes lo estudie.
Este proyecto prevé que, además de comunicar una observación a la Asamblea General, el Tribunal dé cuenta de ella al Poder Ejecutivo, para que éste suspenda el gasto si lo cree conveniente. Esta ley sólo podría aplicarse en la administración central y los entes autónomos, ya que el Ejecutivo no tiene potestad sobre las intendencias, pero según Correa Freitas su aprobación significaría un gran avance. "Además, es mucho más fácil aprobar una ley que reformar la Constitución, lo que requeriría mayorías parlamentarias especiales", explicó.
Aguirre, por su parte, cree que una solución posible sería establecer que los gastos observados por encima de determinada suma no puedan realizarse. "El tope debería establecerse mediante una ley común, de modo de no cristalizar en la Constitución una suma que con el paso del tiempo perdería sentido", afirmó.
Guariglia y Egozcue, por su parte, se inclinan por modificar el funcionamiento del Tribunal para que, en lugar de estudiar todos los gastos antes de que se realicen, sólo lo haga en algunos casos que se sumarían a auditorías anuales, más fáciles de estudiar luego por la Asamblea General.
"El régimen de control preventivo prácticamente ya no se usa más en el mundo. En Europa se abandonó hace muchos años y en América Latina sólo lo hacen Uruguay, Chile y Costa Rica", dijo Guariglia.
"Es un sistema que hoy no da resultado en Uruguay, porque basta con que el ordenador reitere el gasto para que se pueda ejecutar", continuó. "En cambio, si se hicieran verdaderas auditorías y a fin de año se remitieran al Parlamento, eso tendría un efecto disuasivo. Si el ordenador sabe que a fin de año la Asamblea General se va a reunir para tratar su gestión, pensaría dos veces antes de incurrir en un gasto que está al borde de la ilegalidad".
La pregunta que esto plantea es por qué es tan necesario contar con un "efecto disuasivo" para convencer a los responsables de la administración de no tomar decisiones ilegales. "Seguramente es necesario hacer modificaciones, pero también es necesario cumplir con la ley actual. Si no, las nuevas leyes corren el riesgo de no ser cumplidas tampoco", dijo Álvarez.
Aguirre tiene una opinión parecida. "En primer lugar, no debería haber observaciones, porque los jerarcas deberían saber si están gastando legal o ilegalmente. Y si tuvieran conciencia jurídica, ante una observación del Tribunal, darían marcha atrás", opinó.
Para el ex vicepresidente, esto forma parte de un problema más amplio. "Nunca hubo mucho respeto por el Tribunal, esa es la verdad", afirmó. "Pero es un problema que se inscribe dentro de un marco más general: no hay respeto por el orden jurídico en su conjunto".
Aguirre abordó el tema en dos artículos publicados a comienzos de enero en la página editorial de El País, en los que se quejó de que hoy aquello que los juristas llaman "ingenuamente" Estado de Derecho: "más bien, es el derecho del Estado que se arrogan sus jerarcas y burócratas de hacer lo que les da la gana. Con mucho, poco o ningún respeto por las normas jurídicas Más bien, lo último".
Y concluyó su artículo: "¿Estado de Derecho? No me hagan reír".
